Il servizio nazionale della protezione civile indica, in Italia, il sistema che esercita la funzione di protezione civile costituita dall'insieme delle competenze e delle attività volte a tutelare la vita, l’integrità fisica, i beni, gli insediamenti, gli animali e l'ambiente.
Esso, al quale partecipano enti pubblici e privati, venne istituito dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225, nel corso degli anni è stato oggetto di un intervento normativo di riordino, avvenuto poi organicamente con l'emanazione del codice della protezione civile nel 2018.
Storia Dagli Stati preunitari al Regno d'Italia Negli Stati preunitari italiani l'organizzazione dei soccorsi in caso di calamità naturali era alquanto variegata: in occasione di grandi emergenze (come ad esempio per il terremoto della Val di Noto del 1693 o per quello in Calabria del 1783) le autorità centrali nominavano un commissario con poteri eccezionali. A livello legislativo, esistevano già delle norme antisismiche nello Stato Pontificio, nel Regno delle Due Sicilie e nel Ducato di Mantova, dove venne progettata la prima casa antisismica della storia ad opera dell'architetto Pirro Ligorio, realizzata dopo il terremoto di Ferrara del 1570.
Dopo la proclamazione del Regno d'Italia vennero abolite le norme relative alle prescrizioni edilizie antisismiche vigenti nei vari Stati preunitari, ma nel nuovo ordinamento unitario permase la consuetudine ingegneristica idraulica sviluppatasi nei territori del nord per il controllo dei fiumi. All'epoca in caso di soccorso pubblico al verificarsi di calamità e disastri naturali venivano mobilitati il Regio Esercito e le forze di polizia. Durante l’alluvione di Roma del dicembre 1870, i primi a offrire soccorso furono le truppe dell’esercito che due mesi prima avevano conquistato la città con la Breccia di Porta Pia.
Il quadro legislativo post unitario, frammentario e poco organico, si limitava a prevedere interventi in seguito a particolari contingenze e calamità o per specifiche materie. Tutti i provvedimenti urgenti adottati per fronteggiare le emergenze nell'immediato trovano il loro fondamento normativo nel potere d’ordinanza concesso all'autorità amministrativa dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359: prefetti e sindaci potevano disporre della proprietà privata in caso di rottura degli argini, di rovesciamento di ponti e in generale in tutti i casi di emergenza.
L’iter di gestione delle emergenze iniziava solo nel momento in cui la notizia del disastro arriva ufficialmente sul tavolo del Presidente del Consiglio, che svolge anche funzioni di Ministro dell’Interno. Le emergenze vengono considerate nazionali solo se colpiscono obiettivi strategici per la viabilità e le strutture di pubblica utilità. Valutata la portata dell’evento, scatta la mobilitazione dei Ministro dell’Interno e della Guerra, che fa accorrere i reparti più vicini della zona colpita. In maniera spontanea e non coordinata si attivano anche soccorritori privati volontari, enti religiosi e associazioni che affiancano il lavoro dei militari.
Dall'inizio del XX secolo agli anni '60 Nel 1906 vengono emanate alcune disposizioni particolari sulle eruzioni vulcaniche, la difesa degli abitanti e delle strade dalle frane, le alluvioni, le mareggiate e gli uragani. Nel 1908, dopo il disastroso terremoto di Messina, viene introdotta la classificazione antisismica del territorio ed entra in vigore la prima normativa antisismica. La prima legge sul soccorso è il regio decreto-legge 2 settembre 1919 n. 1915, che dà un primo assetto normativo ai servizi del pronto soccorso in caso di calamità naturali, anche se limitato ai soli terremoti. Il Ministero dei lavori pubblici è l’autorità responsabile della direzione e del coordinamento dei soccorsi, da cui dipendono tutte le autorità civili, militari e locali.
Una prima normativa organica in materia di protezione civile viene emanata con la legge 17 aprile 1925, n. 472: essa individua nel Ministero dei Lavori Pubblici e nel suo braccio operativo, il Genio civile, gli organi fondamentali per il soccorso, con il concorso delle strutture sanitarie.
Nel corso degli anni trenta venne poi creato il Corpo pompieri, posto alle dirette dipendenze del Ministero dell'Interno ed o organizzato su base provinciale con distaccamenti nei centri più importanti, che si occupava oltre che di contrasto agli incendi anche di fornire soccorso pubblico.
Il regio decreto-legge 9 dicembre 1926, n. 2389 - convertito nella legge n. 15 marzo 1928, n. 883 - definisce ulteriormente l’organizzazione dei soccorsi e conferma la responsabilità del Ministero dei lavori pubblici nel dirigere e coordinare gli interventi anche delle altre amministrazioni ed enti dello stato, come i Pompieri, le Ferrovie dello Stato, la Croce Rossa ecc. I soccorsi non si limitano ai soli “disastri tellurici”, ma vengono estesi a quelli “di altra natura”.
In attesa dell’arrivo sul luogo del disastro del Ministero dei lavori pubblici, o del Sottosegretario di Stato, tutte le autorità civili e militari dipendono dal Prefetto, rappresentante del governo nella provincia, che coordina i primissimi interventi. Stesso potere viene affidato ai sindaci sul territorio comunale: appena venuti a conoscenza dell’evento, devono inviare sul luogo il personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, dandone immediata notizia al Prefetto. Il personale di soccorso e gli scavi delle macerie vengono coordinati invece dal genio civile. Vengono chiamati a concorrere, a diverso titolo la Regia Aeronautica, il Regio Esercito, il Ministero per le Comunicazioni e la Croce Rossa Italiana.
Nel secondo dopoguerra, sull'onda del clima di rinnovamento post secondo conflitto mondiale, si cerca di arrivare ad una legislazione organica in materia di protezione civile: negli anni 1950, 1962 e 1967 vengono infruttuosamente presentati alcuni progetti di legge. Ma ancora una volta, sono gli eventi calamitosi ad aprire la strada alla predisposizione e all'approvazione di nuovi e più idonei strumenti legislativi.
L’alluvione di Firenze del 4 novembre 1966 evidenziò tuttavia l’inadeguatezza della struttura centrale dei soccorsi. Causa l’assenza di una rete di monitoraggio per l’esondazione dell’Arno, non viene preannunciata con un certo anticipo e i cittadini vengono colti di sorpresa. Nei primi giorni gli aiuti e i soccorsi arrivano quasi esclusivamente dai volontari (“gli angeli del fango”) e dalle truppe di stanza in città. Solo sei giorni dopo l’alluvione, il governo è in grado di mettere in campo una rete di soccorso organizzata. Anche in occasione del terremoto del Belice del 1968 la gestione dell’emergenza si rivelò un vero e proprio fallimento per la mancanza di coordinamento tra le forze in campo. Anche le scelte per la ricostruzione si rivelano sbagliate: la popolazione viene incentivata ad allontanarsi dai centri storici colpiti e vengono realizzati nuovi insediamenti del tutto estranei alle tradizioni e stili di vita locali.
La legge 996/1970: l'assistenza ai terremotati Con la legge 8 dicembre 1970 n. 996 si ebbero per la prima volta, disposizioni di carattere generale che prevedono un'articolata organizzazione di protezione civile; ancora però non si parla di previsione e prevenzione. Per la prima volta inoltre l'ordinamento italiano precisó la nozione di calamità naturale e catastrofe. La direzione e il coordinamento di tutte le attività passano dal Ministero dei lavori pubblici al Ministero dell'interno. È prevista la nomina di un commissario per le emergenze, che dirige e coordina i soccorsi sul luogo del disastro, e si afferma quindi il concetto di protezione civile intesa come predisposizione e coordinamento degli interventi e si individuano i compiti fondamentali affidati ai vari organi della protezione civile per una razionale organizzazione degli interventi e per far arrivare nel modo più rapido ed efficace i soccorsi alle popolazioni colpite. Per assistere la popolazione dalla prima emergenza al ritorno alla normalità vengono creati i Centri Assistenziali di Pronto Intervento (C.A.P.I.). Per un miglior coordinamento dell'attività dei vari ministeri viene istituito il Comitato Interministeriale della protezione civile. Per la prima volta viene riconosciuta l'attività del volontariato di protezione civile: è il Ministero dell'interno, attraverso il corpo nazionale dei vigili del fuoco, ad istruire, addestrare ed equipaggiare i cittadini che volontariamente offrono il loro aiuto. La norma del 1970 privilegia il momento dell’emergenza: di fatto si disciplina solo il soccorso da mettere in campo nell'immediatezza dell’evento. Il regolamento d’esecuzione della legge viene approvato solo dopo 11 anni.
A seguito dei disastrosi terremoti che colpirono il Friuli nel 1976 e l'Irpinia nel 1980, il governò nominò Commissario straordinario ai sensi della legge 996/1970 Giuseppe Zamberletti, il cui operato, insieme a quello di Elveno Pastorelli, fu fondamentale per la protezione civile italiana. In occasione dei due sismi, che provocano rispettivamente 976 e 2914 vittime, la gestione dell’emergenza e della ricostruzione è molto diversa, anche se i primi giorni sono caratterizzati in entrambi i casi dalla lentezza dei soccorsi e dalla mancanza di coordinamento.
In Friuli-Venezia Giulia vengono coinvolti da subito il governo regionale e i sindaci dei comuni colpiti, che lavorano in stretto contatto con Zamberletti fin dall'inizio dell’emergenza. Per la prima volta vengono istituiti i “centri operativi”, con l’obiettivo di creare in ciascun comune della zona colpita un organismo direttivo composto dai rappresentanti delle amministrazioni pubbliche e private, sotto la presidenza del sindaco, con il potere di decidere sulle operazioni di soccorso, conoscendo le caratteristiche del territorio e le sue risorse. Anche nella fase della ricostruzione viene dato potere decisionale ai sindaci per avere un controllo diretto sul territorio che allo stesso tempo faccia sentire le istituzioni vicine ai cittadini. La popolazione partecipa attivamente alla ricostruzione del tessuto sociale e urbano secondo il “modello Friuli” che si riassume in “com’era e dov’era”, completata in poco più di 15 anni.
La gestione dell’emergenza dopo il terremoto dell’Irpinia è fallimentare, sia nelle prime ore post sisma sia nella successiva fase della ricostruzione. I primi soccorsi sono caratterizzati dalla totale mancanza di coordinamento: volontari, strutture regionali e autonomie locali si mobilitano spontaneamente senza aver avuto indicazioni e precisi obiettivi operativi dal Ministero dell’Interno. Dopo il caos dei primi tre giorni, il governo interviene nominando Zamberletti, che riesce anche in questo caso a riorganizzare i soccorsi e a dialogare con i sindaci.
Gli anni '80 e la normativa per le calamitá Il regolamento d’esecuzione della legge n. 996/1970 - ovvero il DPR 6 febbraio 1981, n. 66 - individua per la prima volta gli organi ordinari (Ministero dell'Interno, Prefetto Commissario di governo di Regione e Sindaco e straordinari (Commissario straordinario) di protezione civile, e ne disciplina le rispettive competenze. La protezione civile viene definita compito primario dello Stato. Si comincia a parlare di prevenzione degli eventi calamitosi, attraverso l’individuazione e lo studio delle loro cause. Sono gli organi statali - Prefetto e Commissario di governo – a svolgere il ruolo più importante nella gestione dell’emergenza.