Le autorità amministrative indipendenti sono enti pubblici italiani non soggetti al governo, con competenze limitate in settori definiti dalla legge.

Anche note col termine inglese authority, sono organi tecnocratici con funzioni amministrative e para-giurisdizionali.

Storia

Le AAI nascono negli Stati Uniti d'America sul finire del XIX secolo. Lo scopo perseguito con la loro istituzione – a partire dalla Interstate Commerce Commission, istituita nel 1887 e resa indipendente dal Dipartimento dell’Interno nel 1889 – è quello di assicurare, anche attraverso l’uso di poteri lato sensu normativi e giurisdizionali, la tutela di particolari interessi pubblici “al di fuori della politica” (keeping out of politics). In altri termini, l’obiettivo è stato quello di sganciare la disciplina di taluni settori particolarmente tecnici dalle logiche di breve periodo caratterizzanti l’agire politico, sottraendoli quindi da scelte espressione della ricerca di facili consensi da parte dell’elettoratoB. Ackermann, The New Separation of Powers, in Harv. L. Rev., vol. 113, n. 3, 2000, pp. 633-725..

In Europa, la diffusione di questo modello amministrativo si ebbe in un momento successivo, innanzitutto tramite l’istituzione di diverse autorités administratives indépendantes in Francia negli anni Settanta del secolo scorsoPer uno sguardo comparato, C. Sartoretti, Le autorità amministrative indipendenti al vaglio della dottrina giuridica pubblicistica, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2, 2024, pp. 277-294.. Le ragioni che hanno determinato la genesi delle AAI nel continente europeo in parte coincidono, in parte si distinguono da quelle del contesto americano. Da un lato, permane l’esigenza di perseguire in certi settori politiche di medio-lungo periodo, sganciandole dai più brevi cicli elettorali. Dall’alto, se negli USA si è passati dall’assenza di una disciplina del mercato alla regulation tramite l’azione delle AAI, in Europa il percorso è proceduto nel senso inverso, in quanto il mutato quadro politico-ideologico, ha condotto dello Stato interventore all’approdo verso un modello di Stato regolatore, dove l’intervento diretto nell’economia è stato sostituito da una più snella regolazione, con un ruolo essenziale giocato proprio dalle AAI. La regolazione ha quindi accompagnato il processo di privatizzazione degli enti pubblici e quello di liberalizzazione di taluni mercati oggetto di precedenti monopoli, rimuovendo le barriere all’accesso e assicurando la parità concorrenziale proprio attraverso la vigilanza e la regolazione delle AAI a ciò preposteM. Clarich, Concorrenza, regolazione e intervento dello Stato nell’economia, in CERIDAP, 2, 2023, pp. 123-131; A. La Spina, G. Majone, Lo Stato regolatore, Bologna, 2000, pp. 142-166..

In Italia, a eccezione della Banca d'Italia, creata con legge 10 agosto 1893, n. 449, e della Commissione nazionale per la Società e la Borsa (CONSOB), istituita con legge 7 giugno 1974, n. 216, le AAI si diffondono a partire dagli anni 1990, in concomitanza ai richiamati processi di liberalizzazione e di privatizzazione, a fronte della pressante spinta della crisi economica e dalle conseguenti istanze di riforma provenienti dall’allora Comunità europea. Come già detto, il tramonto del modello di Stato imprenditore, che aveva caratterizzato le dinamiche della Prima Repubblica, poneva infatti la necessità di regolare il disimpegno statale, in modo da tutelare adeguatamente gli interessi costituzionali in giocoG.P. Cirillo, R. Chieppa, Introduzione, in G.P. Cirillo, R. Chieppa (a cura di), Le autorità amministrative indipendenti, Padova, 2010, pp. 3-30.

Caratteristiche Nell’esaminare la natura e la specialità delle AAI rispetto al tradizionale modello di pubblica amministrazione, è opportuno procedere con l’analisi delle loro caratteristiche, seguendo tre diverse direttrici: 1) l’indipendenza delle AAI; 2) la loro giustificazione costituzionale; e 3) la compatibilità dei poteri impliciti da queste esercitati con il principio di legalità.

L'indipendenza delle AAI Sul piano normativo non esiste una puntuale definizione di AAI. Di conseguenza, spetta all’interprete individuarne i tratti essenziali, analizzando e comparando le discipline che regolano le singole autorità. La caratteristica comune che ne risulta, a partire dalle molteplici leggi istitutive di diverse AAI, riguarda come il legislatore assicuri alle stesse “piena autonomia e indipendenza di giudizio” (es. art. 10 legge 10 ottobre 1990, n. 287, per l’Autorità garante della concorrenza e del mercato).

Da tale rilievo si ricava quindi che il concetto di “indipendenza” rappresenta l’elemento caratterizzante le autorità in parola. In particolare, con essa deve intendersi non solo l’assenza di un rapporto di subordinazione tra le AAI e l’esecutivo, ma anche tra le AAI e i c.d. soggetti regolati, spesso organizzati in influenti lobby imprenditoriali e finanziarie, nonché la predisposizione di una pluralità di meccanismi atti a garantirlaM. Clarich, Manuale di diritto amministrativo, Bologna, 2024, p. 340..

Un primo strumento attraverso il quale è possibile assicurare l’indipendenza riguarda la nomina dei componenti degli organi di vertice di ciascuna AAI. Tale procedimento è autonomamente disciplinato dalle rispettive leggi istitutive, che stabiliscono, oltre alle modalità di nomina, la composizione di tali organi, la durata del mandato e le procedure di rinnovo dei loro componenti, nell’ottica di preservare l’indipendenza di questi entiG. della Cananea, M. Dugato, B. Marchetti, A. Police, M. Ramajoli, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2023, pp. 191-192..

In via preliminare, occorre evidenziare che la composizione degli organi di vertice è tendenzialmente collegiale, con un numero di membri che varia a seconda dell’ente (es.: l’organo di vertice dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato - AGCM è composto da un presidente e da altri quattro membri). Questa struttura collegiale favorisce la pluralità di vedute e l’equilibrio decisionale.

A ulteriore beneficio dell’indipendenza delle AAI, viene poi normalmente previsto che i componenti dei loro organi di vertice siano individuati sulla base di requisiti di indipendenza e professionalità, al fine di assicurare la necessaria expertise tecnica richiesta dal settore presidiato dall’autorità. Ciò si accompagna con l’incompatibilità per tali soggetti di ricoprire incarichi a qualsiasi titolo negli organi degli operatori economici regolati dalla stessa AAI.

Con riferimento alle modalità di nomina degli organi di vertice, si rinvengono diversi modelli. Di regola, le nomine sono di natura parlamentare: talvolta da Camera dei Deputati e Senato della Repubblica, come per il Garante per la protezione dei dati personali (art. 153, comma 1, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196), talaltra mediante determinazione congiunta dei Presidenti di Camera e Senato, come per l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (art. 10, comma 2, legge n. 287/1990)Vi sono comunque eccezioni, come per il Governatore della Banca d'Italia, nominato con Decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e previa delibera del Consiglio dei Ministri. Cfr. G. della Cananea, M. Dugato, B. Marchetti, A. Police, M. Ramajoli, Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 192.. Si tratta di modalità di nomina volte ad evitare che i componenti degli organi di vertice siano espressione esclusiva della maggioranza di governo in carica al momento della loro designazione. Similmente, la durata del mandato è stabilita dalla legge in modo da risultare disancorata dai cicli elettorali, in quanto è prevista una permanenza nell’incarico più lunga del corso della legislatura (es. sette anni nel caso dell’AGCM ex art. 10, comma 3, legge n. 287/1990).

Un secondo strumento di garanzia dell’indipendenza è dato dal divieto di rinnovo (consecutivo e non) della carica, salvo talune eccezioni (es. Banca d'Italia, CONSOB, Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza), al fine di prevenire ed evitare fenomeni di consolidamento del potere.

Una terza modalità con cui l’indipendenza delle AAI può essere assicurata è la previsione del cooling-off period, un periodo di tempo durante il quale i membri degli organi di vertice cessati dal mandato non possono assumere incarichi presso gli operatori economici regolati dall’AAI in questione, al fine di evitare conflitti di interesse tra l’esercizio della pubblica funzione (da poco cessata) e i privati.

Infine, anche l’autonomia finanziaria, contabile e organizzativa rappresenta un importante mezzo di garanzia di indipendenza delle AAI rispetto al Governo e ai soggetti regolati. Infatti, le autorità possono disciplinare le proprie strutture interne mediante regolamenti di organizzazione, gestire da sé concorsi per assumere il personale entro limiti numerici stabiliti per legge, nonché, in alcuni casi, esigere contributi economici dalle imprese regolate per coprire le spese di funzionamentoDa ultimo, sul c.d. contributo ANAC, si veda Cons. Stato, Ad. plen., 9 giugno 2025, n. 6.. In questo modo, si evita che l’esecutivo, attraverso l’aumento o la riduzione delle risorse stanziate, eserciti indirettamente pressioni sulle AAIM. De Benedetto, Autofinanziamento delle Autorità indipendenti e provvedimenti di contenimento della finanza pubblica, in Giornale di diritto amministrativo, 7, 2012, pp. 727-734; G. Napolitano, L’autofinanziamento delle autorità indipendenti al vaglio (parziale) della Corte costituzionale, in Giornale di diritto amministrativo, 2, 2008, pp. 139-142..

La giustificazione costituzionale Sin dalle origini le AAI hanno sollevato in dottrina dubbi sulla propria compatibilità con la Costituzione, che non contempla infatti espressamente un simile tipo di amministrazione, ammettendo invece, sulla base dell’art. 95 Cost., un più tradizionale “modello per ministeri”G. Pericu, Brevi riflessioni sul ruolo istituzionale delle autorità amministrative indipendenti, in Diritto amministrativo, 1, 1996, ora anche in G. Pericu, Scritti scelti, Milano, 2009, pp. 881-890.

Un ancoraggio costituzionale è stato comunque trovato attraverso una lettura combinata degli artt. 97 e 98 Cost., i quali prevedono rispettivamente il principio di imparzialità e il dovere in capo agli impiegati pubblici di esclusivo servizio a favore della Nazione. Con ciò risulta possibile legittimare un diverso modello di amministrazione, caratterizzato dalla separazione dal potere politico, e perciò più adatto a rispondere alle esigenze di tutela della pluralità di interessi in giocoG.P. Cirillo, Le autorità amministrative indipendenti tra ordinamento generale e ordinamenti settoriali, in G.P. Cirillo, R. Chieppa (a cura di), cit., pp. 52-55.. Grazie a tale impostazione, che permette di interpretare l’imparzialità della PA anche come assenza di subordinazione al Governo, e di conseguenza come dovere di servire esclusivamente lo Stato, sarebbe dunque possibile giustificare l’esistenza nel nostro ordinamento delle AAIM. Clarich, Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 71; G. della Cananea, M. Dugato, B. Marchetti, A. Police, M. Ramajoli, Manuale di diritto amministrativo, cit., pp. 96 ss..

I poteri impliciti e il principio di legalità