La contrattualizzazione del pubblico impiego in Italia indica il processo che, nel Paese, portò ad una regolamentazione del rapporto di lavoro del personale alle dipendenze della pubblica amministrazione italiana (statali o di altri enti territoriali), da una disciplina di diritto pubblico ad una di natura privatistica.
Il percorso che ha portato al superamento della vecchia disciplina pubblicistica è iniziato nella prima metà degli anni novanta del XX secolo ed è proseguito sino al primo decennio degli anni 2000.
Sinossi storica L'unità ed il Regno d'Italia Dopo l'unità d'Italia, la legge 20 marzo 1865, n. 2248 operò una prima unificazione amministrativa per superare l'assetto degli Stati preunitari italiani, tuttavia il pubblico impiego italiano si prestò a gravi accuse di inefficienza: ancora ad inizio XX secolo Filippo Turati dichiarò in Parlamento che:
Poco dopo iniziarono ad essere adottate varie misure con intento migliorativo, nell'ambito della definizione di una nuova disciplina pubblicistica: essa venne raccolta sistematicamente con regio decreto 22 novembre 1908, n. 693 - emanato durante il Governo Giolitti III - che aveva definito lo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato. Durante il ventennio fascista tale disciplina si era poi evoluta, assumendo definitivamente i caratteri di ordinamento speciale, con le riforme De' Stefani del 1923 e con l'attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie di lavoro pubblico, operata dai RR.DD. 26 giugno 1924 n. 1054 e 26 giugno 1924, n. 1058.
La nascita della Repubblica ed i principi generali Con la nascita della Repubblica Italiana vengono stabiliti alcuni principi fondamentali, ad esempio L'art. 97 della Costituzione della Repubblica Italiana pone- in materia di organizzazione - dal principio della riserva di legge, alla base del potere normativo unilaterale, ed il principio di accesso tramite concorso agli impieghi presso le pubbliche amministrazioni:
Quindi la competenza in materia di organizzazione dei pubblici uffici spetta alla fonte unilaterale (legge, regolamento, provvedimento amministrativo). La disciplina dello status dei dipendenti pubblici italiani, però, mantenne i caratteri del periodo pre-repubblicano: nel secondo dopoguerra italiano essa venne per lo più raccolta nel D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (Testo unico degli impiegati civili dello Stato) e dal relativo regolamento di attuazione di cui al D.P.R. 3 maggio 1957 n. 686.
La legge quadro del pubblico impiego Il processo di istituzionalizzazione è sfociato nella legge 29 marzo 1983, n. 93 (Legge quadro del pubblico impiego) che disciplina complessivamente i rapporti di lavoro pubblico sia negli aspetti collettivi che negli aspetti individuali. Si tratta di una cornice che conferma la specialità del pubblico impiego e definisce alcuni principi fondamentali ai quali tutta la normativa del pubblico impiego deve ispirarsi: omogeneizzazione, perequazione, trasparenza retributiva, efficienza, tutela dell'attività sindacale.
La legge quadro n. 93/1983 riconobbe ed insieme regolò gli aspetti principali sia della azione sindacale che della contrattazione, rielaborando la contrattazione nel diritto amministrativo (il contenuto degli accordi viene trasfuso in regolamenti del governo, emanati con decreti del Presidente della Repubblica) anticipando l'avvicinamento, per ora economico, tra settore pubblico e settore privato. La legge, inoltre, delineava un chiaro confine fra le materie oggetto di riserva di legge e quelle rimesse all'accordo collettivo: sono riservati alla legge (statale o regionale) gli organi, gli uffici, la titolarità e l'organizzazione degli stessi, la determinazione di qualifiche e profili, l'aggiornamento e le modificazioni dello stato giuridico, le garanzie per lo sciopero; sono invece rimessi alla contrattazione la retribuzione, i criteri per l'organizzazione e i carichi di lavoro l'orario, il lavoro straordinario, la mobilità e le garanzie per il personale; sono infine materie oggetto di determinazione congiunta i comparti, la perequazione e la trasparenza delle retribuzioni, la composizione delle delegazioni, i tempi della contrattazione ed i contenuti degli accordi; non è infine regolamentata (art. 23) l'applicazione di numerosi principi dello statuto dei lavoratori (e cioè quelli di cui agli articoli 20, 21, 23, 24, 25, 27, 29 e 30, dei quali la legge quadro rimette l'applicazione alla contrattazione collettiva).
Gli attori tra i quali, ai sensi della legge del 1983, si svolgeva la contrattazione erano, da un lato, la delegazione pubblica, a componente fissa integrata con una rappresentanza burocratica, e, dall'altro, la delegazione sindacale alla quale partecipavano una parte fissa composta dai rappresentanti delle confederazioni maggiormente rappresentative su base nazionale ed una parte variabile composta dai rappresentanti dei sindacati di categoria maggiormente rappresentativi per ogni comparto.
La legge quadro prevedeva anche la contrattazione di comparto e, con l'art. 5, stabilisce che i comparti in cui sono raggruppati i dipendenti pubblici siano da definire, sulla base di accordi con le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative, con decreto del Presidente della Repubblica, a seguito di delibera del consiglio dei Ministri su proposta del Presidente del Consiglio.
Alla determinazione dei comparti si aggiungeva la previsione della necessità della stipulazione di un accordo intercompartimentale: ciò ai fini della omogeneizzazione delle posizioni giuridiche dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le materie concordate fra le parti, quali, ad esempio, le aspettative, i congedi, le ferie ed i criteri per il trasferimento.
L'articolo 14 della legge quadro prevedeva, e al contempo limitava, la contrattazione decentrata, ammessa sia per singoli settori della pubblica amministrazione che per aree territoriali, ma sempre entro i limiti della contrattazione nazionale, tra i quali particolarmente cogente era il divieto di oneri di spesa aggiuntivi rispetto a quelli stabiliti dagli accordi nazionali di comparto.
Il limite più rilevante posto dalla legge quadro alla contrattazione collettiva risiedeva però nel fatto che, ai sensi dell'art. 6, gli accordi contrattuali non avevano alcuna efficacia propria, in quanto le norme dagli stessi previste debbono essere recepite ed emanate con decreto del Presidente della Repubblica, previa delibera del Consiglio dei ministri: il contratto collettivo diviene la fase negoziale di un procedimento che sfocia comunque in un atto normativo unilaterale, il regolamento del governo. Essendo tale atto unilaterale la fonte dell'efficacia della disciplina, in ordine alla natura giuridica del rapporto di lavoro, la contrattualizzazione non poteva definirsi una piena equiparazione del pubblico impiegato al dipendente privato.
Gli anni 1990 e la "contrattualizzazione" Negli anni 1990 il processo giunse a compimento con l'emanazione della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana del 31 ottobre 1992 n. 257- Suppl. Ordinario n. 118 quando ha immaginato, per la riforma del pubblico impiego, di ricondurre lo stesso “sotto la disciplina del diritto civile”, spostando il baricentro del sistema delle fonti dal potere unilaterale (legge) a quello bilaterale (contrattazione collettiva). A partire da quella legge, il legislatore avviò la privatizzazione del rapporto di lavoro, riformando sia il sistema delle fonti che regolano la disciplina dell'impiego nella pubblica amministrazione italiana che la natura giuridica del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, la delega venne attuata col decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 - che istituì l'agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni - seguito dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e da successivi provvedimenti legislativi.
Le tappe principali Il biennio 1992/1993 L'art. 2 comma 1° della legge n. 421/1992 delegò al Governo il compito di:
Tra le novità più importanti introdotte dal d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 vi furono l'introduzione di meccanismi per la valutazione dei risultati, lasciando ai dirigenti l'adozione di misure idonee a consentire la rilevazione e l'analisi dei costi e dei rendimenti dell'attività amministrativa, della gestione e delle decisioni organizzative. I direttori generali devono ora per la prima volta adottare le misure organizzative idonee alle valutazioni sui costi ed i rendimenti dell'azione, sulla gestione e sulle decisioni.Art. 18 comma 1 d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29. Con altre disposizioni, immediatamente applicabili alle amministrazioni dello Stato, le amministrazioni sono obbligate a dotarsi di servizi di controllo interno, detti anche nuclei di valutazione, preposti a verificare l'imparzialità ed il buon andamento dell'azione amministrativa.Art. 20 comma 2 d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29. L'innovativa legislazione, pertanto, senza ledere l'art. 39 Cost., si colloca nell'ambito della riserva di cui all'art. 97 Cost., che prevede che i pubblici uffici siano organizzati in base a norme di legge in modo che ne siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità.
Oltre a ciò, il decreto legislativo n. 29/1993 si proponeva di accrescere l'efficienza delle amministrazioni e di razionalizzare il costo del lavoro pubblico: si parla per la prima volta di speditezza, economicità e trasparenza, operandosi con l'articolo 3 la fondamentale cesura tra potere politico e potere gestionale. Il decreto ampliò inoltre le responsabilità dei dirigenti e introduce il principio fondamentale della separazione tra funzioni di indirizzo e funzioni di gestione, con norma che sarà poi rinforzata dall'importante art. 45 del d.lgs. n. 80/1998, che disponeva:
È quindi soprattutto sulla dirigenza che lo Stato conta, quale categoria dalla quale attingere nuovi vettori (i dirigenti, appunto) al servizio di una amministrazione riformata, volta ad una maggiore efficienza: a tali scopi si introduce il principio della responsabilità di risultato. Il rapporto di lavoro, secondo la nuova formulazione, è sorretto dai principi di responsabilità e collaborazione, flessibilità dell'orario di lavoro, limite trimestrale per l'affidamento di mansioni superiori, mobilità e pari opportunità. Dopo le novelle apportate al d.lgs. n. 29/1993 può dirsi che le pubbliche amministrazioni partecipano alla contrattazione collettiva in forza della medesima autonomia che viene esercitata dai datori di lavoro privati.
Le riforme del 1992 e del 1993 sono state oggetto di critiche, da parte di autorevoli commentatori, ed è stata sollevata la questione di legittimità costituzionale, per violazione dell'art. 39 Cost. Infatti, con sentenza della Corte costituzionale della Repubblica Italiana 16 ottobre 1997 n. 309, ha dichiarato infondate le questioni di legittimità: la Corte ha valutato, in particolare, la conformità a Costituzione del mutamento operato nella natura giuridica del rapporto dei dipendenti pubblici, ed ha inoltre rilevato che l'efficacia conferita ai contratti collettivi dalle citate disposizioni, non coincide con l'efficacia erga omnes di cui all'art. 39 Cost., collocandosi invece sul distinto piano delle conseguenze che derivano, per un verso, dal vincolo di conformazione imposto alle amministrazioni e, per l'altro, dal legame che avvince il contratto individuale al contratto collettivo.
La riforma Bassanini e il biennio 1997/1998