Laccordo quadro, in acronimo AQ, nel diritto dell'Unione europea è una tipologia di contratto utilizzata negli appalti pubblici che ha come principale caratteristica non il raggiungimento di un accordo completo, ma di sufficienti parti di esso, la definizione cioè di alcune condizioni (ad esempio di prezzo) per poter comunque proseguire nel rapporto demandando i dettagli (ad esempio gli aspetti logistici) a successive fasi del processo di acquisizione.

Riferimenti normativi Fu introdotto nella forma attuale a livello comunitario dalle direttive 2004/17/CE. e 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, che riguardavano, rispettivamente, le procedure di appalto dei cosiddetti settori speciali (es. gas, acqua, servizi di trasporto, postali) e le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi. Le due direttive sono state superate dalle nuove direttive 2014/24/UE sugli appalti pubblici, la direttiva 2014/25/UE relativa ai settori speciali, la direttiva 2014/23/UE sui contratti di concessione, recepite in Italia nel Codice dei contratti pubblici.

Introduzione L'accordo quadro si sostanzia in un accordo tra una Stazione appaltante e uno o più fornitori., con cui la stazione appaltante stabilisce a priori i termini e le condizioni per futuri contratti esecutivi di affidamento di beni, servizi o lavori. La particolarità dello strumento dell'accordo quadro risiede quindi nella peculiarità che la stazione appaltante non debba indicare, né tanto meno garantire a priori, il raggiungimento di un importo prefissato. A differenza delle più classiche tipologie contrattuali per l'affidamento di lavori, servizi e forniture, la stazione appaltante individua sulla base delle proprie stime un importo massimo dell'accordo quadro, al raggiungimento del quale, lo stesso si intende concluso. Appare pertanto evidente come questo strumento rappresenti, specialmente per le stazioni appaltanti che debbano ricorrere a prestazioni ripetitive, una notevole semplificazione permettendo loro di accorpare in una sola procedura una serie di acquisizioni aventi carattere omogeneo, effettivamente acquistabili soltanto qualora ne ricorra la necessità e fino alla concorrenza massima dell'importo predefinito. La stazione appaltante che bandisce un accordo quadro persegue benefici sia in termini di flessibilità che di risparmio di tempo e costi, in quanto essa, proprio per la natura dell'accordo quadro stesso, non assumere nell'immediato un obbligo specifico di acquistare una determinata quantità, ma si avvale della facoltà di acquisire le prestazioni oggetto dell'accordo quadro solo al momento del bisogno. L'art. 59 del Codice dei contratti pubblici stabilisce che le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro di durata non superiore a 4 anni, salvo casi eccezionali debitamente motivati, in particolare con riferimento all’oggetto dell’accordo quadro.

Caratteristiche vantaggiose Nel settore degli appalti pubblici, per accordo quadro si intende, quindi, un accordo tra una stazione appaltante e uno o più operatori economici – individuati con procedura di gara – in cui si definiscono le condizioni della fornitura (es. prezzi, qualità), rimandando a successivi “appalti specifici” l'approvvigionamento effettivo delle singole amministrazioni.. Sinteticamente si possono così riassumere le principali caratteristiche che identificano i contratti quadro:

Vantaggi per le amministrazioni Vantaggi per i fornitori semplificazione procedure e contenimento costi (acquisti ripetuti con stesso schema) “personalizzazione” degli acquisti, pur mantenendo i benefici delle economie di scala per aggregazione della domanda competizione dei fornitori su aspetti economici e tecnici, anche in fase di appalto specifico riduzione delle procedure di gara per il medesimo affidamento e degli aggravi amministrativi semplificazione e trasparenza per standardizzazione delle procedure tempistica ridotta per l'esito finale della procedura di gara possibilità di operare all'interno di un mercato pre-selezionato

Generalità Storia L'accordo quadro è l'esempio tipico di un istituto giuridico che ha avuto origine nel contesto di alcuni ordinamenti nazionali e che solo successivamente ha trovato, in un arco di tempo relativamente contenuto di circa due decenni, uno sviluppo importante nell'ambito del diritto dell'Unione europea. A tale proposito si potrebbe dire che si è assistito ad un fenomeno di “trasposizione all'inverso”. Dall'esperienza formatasi in alcuni ordinamenti nazionali sia di common law, che di tipo amministrativo, si è assistito ad un progressivo recepimento di questo strumento nel diritto dell'Unione. L'assunzione da parte del diritto Europeo della formula dell'accordo quadro è stata per molti aspetti un copy out della normativa inglese, francese e belga.

I framework agreements e le marchés à commandes Di particolare rilevanza risulta da questo punto di vista l'ordinamento anglosassone, nel quale questo strumento negoziale ha trovato già in passato un ampio uso. A tale proposito è interessante notare come l'ordinamento inglese contempli due tipologie contrattuali assai simili all'accordo quadro, le “framework transactions” ed i “framework agreements”., L'ordinamento britannico è stato senza ombra di dubbio il primo ad avere sviluppato organicamente il contratto quadro o accordo quadro, seppure variamente denominato in inglese framework agreement, framework purchasing, o, più genericamente, framework trans action. Il Regno Unito rappresenta pertanto la nazione del continente europeo dove l'istituto del contratto quadro ha assunto denominazione e forma giuridica più compiuta. Ciò nonostante, non meno importante è stata da un punto di vista dello sviluppo dello strumento dell'accordo quadro a livello europeo, l'esperienza francese maturata in questo nell'ambito. In analogia alla legislazione anglosassone è interessante notare come anche l'ordinamento francese contempli due tipologie contrattuali assai simili all'accordo quadro di derivazione comunitaria. I “marchés à commandes” (contratti di commissione) ed i “marchés de clientèle” (contratti di clientela), entrambi previsti nelle varie versioni dei “code des marchés publics” e succedutesi nel tempo. Seppure queste due tipologie contrattuali presentino alcune non trascurabili differenze tra di loro, non è possibile non notare alcune profonde affinità con la successiva disciplina comunitaria. In particolare, entrambe rappresentano a tutti gli effetti dei contratti concludibili “previa gara oppure previa procedura negoziata preceduta da pubblicità” e utilizzabili “allorché si tratti di prestazioni di beni di uso corrente e rinnovabili ogni anno”.

Livello europeo A livello comunitario la formula contrattuale del contratto quadro fece capolinea nell'ordinamento europeo, se pur in modo molto ridotto rispetto alle formule presenti nei rispettivi ordinamenti nazionali, con la direttiva 90/531/CEE del 1990.definizione di accordo quadro data all'epoca dalla direttiva 90/531/CEE del 1990: l'accordo tra uno degli enti aggiudicatori di cui all'articolo 2 ed uno o più fornitori e imprenditori che è inteso a fissare i termini, soprattutto per quanto riguarda i prezzi ed eventualmente i quantitativi previsti, di appalti da aggiudicare nel corso di un determinato periodo. Nonostante la direttiva fosse stata preceduta qualche anno prima dal vademecum sugli appalti pubblici del 1987, con la direttiva 93/38/CEE l'accordo quadro venne codificato esclusivamente per i soli settori speciali. Alla direttiva 93/38/CEE fece quindi seguito la comunicazione della Commissione sugli appalti pubblici nell'Unione europea, COM (98) 143, dell'11 marzo 1998, la quale contenne un primo esplicito riferimento alla possibilità di applicare gli accordi quadro anche nei “settori classici” e non solo in quelli allora cosiddetti “esclusi”COM (98) 143, dell'11 marzo 1998: [...] Per semplificare le procedure e chiarire questa situazione la Commissione prevede di proporre la modifica dei testi esistenti al fine di favorire un più ampio ricorso a appalti flessibili che permettano di tener conto dell'evoluzione dei prodotti e dei loro prezzi. […]. Tale documento esprimeva la necessità di prevedere spazi discrezionali e procedure flessibili, che permettessero alle amministrazioni aggiudicatrici di tener conto della celere evoluzione dei prodotti o servizi oggetto di appalti pubblici e, dei loro prezzi, permettendo alle amministrazioni di ricorrere ad “appalti flessibili”, senza però ledere il principio della concorrenzialità. Nonostante questo rapido sviluppo iniziale della materia, la disciplina dell'accordo quadro non si estese ai settori classici per un ulteriore decennio. Fu infine solamente con la Direttiva 2004/18/CEOccorre prevedere una definizione comunitaria degli accordi quadro nonché delle norme specifiche per gli accordi quadro conclusi in relazione ad appalti che rientrano nel campo d'applicazione della presente direttiva. […], che l'accordo quadro approdò definitivamente in tutti i settori.

Sviluppo dell'accordo quadro a livello nazionale A livello nazionale l'istituto ha seguito una evoluzione in linea con quella delle direttive europea, approdando dapprima nei settori speciali, per poi trovare progressivamente applicazione anche in quelli “classici”. Tra i primi strumenti messi a disposizione dal legislatore italiano vi fu il contratto aperto Sono contratti aperti gli appalti in cui la prestazione è pattuita con riferimento ad un determinato arco di tempo, per interventi non predeterminati nel numero, ma resi necessari secondo le necessità della stazione appaltante.. Introdotto all'epoca con l'articolo 154 del DPR 554 del 1999, fu per molti aspetti il precursore degli accordi quadro. Reputato da moltissime stazioni appaltanti uno strumento utilissimo nei contratti di manutenzione ordinaria e periodica, là dove la previsione progettuale delle prestazioni da fornire non era basata sull'obiettivo perseguito ma bensì sull'esperienza “storica”, il contratto aperto presentava molte delle peculiarità tipiche degli accordi quadro. A partire dalla durata, la quale era normalmente annuale o biennale, analogamente come per l'accordo quadro, il contratto aperto si concludeva o allo scadere del tempo contrattuale o al raggiungimento dell'importo contrattuale. Con l'emanazione della Direttiva 2004/18/CE, la quale all'epoca fu recepita a livello nazionale dal d.lgs. 163/2006 e con la successiva entrata in vigore del d.P.R. 207/2010, il nuovo quadro normativo, non contenendo più una norma analoga all'articolo 154 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, sancì di fatto la fine del contratto aperto. Il d.lgs. n. 163 del 2006 infatti non contemplava più la figura contrattuale dall'art. 154, sostituendo l'istituto del contratto aperto con lo strumento dell'accordo quadro di cui all'art. 59 del d.lgs. 163/2006 e così facendo abbandonando di fatto il nomen juris di “contratto aperto”. Il nuovo quadro normativo introdusse però anche una serie di novità rispetto al regolamento previgente. Esattamente come il codice attuale, già il quadro normativo in vigore all'epoca prevedeva accordi quadro conclusi tra uno o più operatori.

Disciplina attuale