政府債務

政府債務（せいふさいむ、）とは、中央政府、地方政府などの政府部門が債権者に対して負う債務の残高である。英語では公的債務（）とも表現されるが、統計や制度によって、中央政府のみを対象とする場合、中央政府・地方政府・社会保障基金からなる一般政府を対象とする場合、さらに公企業を含む公的部門全体を対象とする場合があり、その範囲は一様ではない。

政府債務は一定時点におけるストックであり、一定期間の政府収入と支出の差額である財政赤字または財政黒字はフローである。政府債務の増減には、過去の財政収支だけでなく、利子、経済成長、物価変動、為替変動、金融資産の売買、政府保証債務の引受けなども影響する。

政府債務には国債などの債務証券だけでなく、借入金、通貨・預金、未払金などが含まれる場合がある。したがって、政府が発行する債券を指す国債や公債と、政府が負う債務全体を指す政府債務とは同一ではない。

定義と対象範囲

政府債務の数値は、どの機関を「政府」に含めるかによって異なる。国際通貨基金（IMF）は、公的債務の主な範囲を次のように整理している。

中央政府債務：国の予算を執行する中央政府、その省庁および中央政府に属する予算外機関の債務。一般政府債務：中央政府、州・県などの州政府、地方公共団体および社会保障基金の債務。公的部門債務：一般政府に、公的非金融法人および公的金融法人を加えた公的部門全体の債務。

公的部門債務の最も広い範囲には、国有企業や公的金融機関の債務が含まれる。中央銀行についても、公的金融法人として公的部門に含める統計がある。

政府が民間企業、地方公共団体、公企業などの借入れを保証している場合、その保証は通常、保証が履行されるまでは政府の直接債務ではなく偶発債務として扱われる。ただし、借り手が返済できなくなり、政府が債務を引き受けた場合には政府債務となる。このため、政府保証債務は政府債務統計の補足情報や財政リスク分析の対象とされる。

統計の対象が中央政府だけの場合、地方政府や社会保障基金の債務は含まれない。反対に、一般政府の連結債務では、中央政府、地方政府、社会保障基金の間で保有されている債権・債務が相殺される。このため、異なる対象範囲の政府債務残高をそのまま比較することはできない。

債務に含まれる金融商品

IMFの公的部門債務統計では、債務商品を、債務者が将来の特定の日または複数の日に、債権者へ元本、利子またはその双方を支払うことを求められる金融債権と定義している。

政府債務に含まれ得る主な金融商品には、次のものがある。

特別引出権（SDR）通貨および預金国債、地方債、短期国庫証券などの債務証券国内外の金融機関、外国政府、国際機関などからの借入金保険、年金および標準化された保証制度に関する債務未払金その他の支払勘定

株式その他の持分、金融派生商品および従業員ストックオプションは、将来の元本または利子の支払いを契約上要求する債務商品ではないため、通常の政府総債務には含まれない。

統計によっては、債務証券と借入金だけを対象とする狭い政府債務と、通貨・預金、未払金、年金債務などを含む広い政府債務とがある。OECDは、対象となる金融商品の範囲に応じて政府総債務を複数の段階に区分している。

測定方法

総債務と純債務

政府総債務（）は、政府が保有する資産を差し引かずに債務を合計したものである。政府が償還または借換えを必要とする債務の規模を示す一方、政府が保有する金融資産は反映しない。

政府純債務（）は、総債務から政府が保有する金融資産を差し引いたものである。ただし、差し引く資産を現金・預金など流動性の高い資産に限定するか、貸付金や債務証券などを含めるかは統計によって異なる。

金融資産には、直ちに債務返済へ使用できない資産、特定の政策目的に拘束されている資産、回収可能性の低い貸付金などもある。このため、純債務が政府の返済能力を総債務より常に正確に示すとは限らず、総債務と純債務は併せて検討される。

政府の財政状態をさらに広く評価する場合には、金融資産だけでなく、土地、建物、道路などの非金融資産も含めた総資産から総負債を差し引く正味資産も用いられる。

連結債務と非連結債務

連結債務は、対象とする政府部門の内部で保有されている債権・債務を相殺した数値である。例えば、中央政府が発行した国債を社会保障基金が保有している場合、一般政府の連結債務では両者間の債権・債務が除かれる。

非連結債務は、政府内部で保有される債務も相殺せずに合計したものである。非連結債務は政府部門全体の借換額や各機関の資金調達需要を把握する際に用いられる一方、政府部門が民間部門および国外に対して負っている債務を測る場合には連結債務が用いられる。

評価額

政府債務は、額面価額、名目価額または市場価額によって評価される。

額面価額は満期時に支払われる元本額、名目価額はある時点で債務者が債権者に対して負っている契約上の金額、市場価額は市場で売買される価格である。固定金利債券の市場価額は市場金利の変動によって変化するため、同じ債務でも評価方法によって残高が異なる。

国際比較では、統計基準によって使用する評価額が異なる。欧州連合のマーストリヒト基準における一般政府債務は、年末時点の名目価額を用いた連結総債務として測定される。

国内債務と対外債務

国内政府債務は国内居住者に対する政府債務、政府対外債務は非居住者に対する政府債務である。国際的な債務統計では、国内債務と対外債務の区分は、債権者の国籍や債務の通貨ではなく、債権者が居住者であるか非居住者であるかによって決められる。

したがって、自国通貨建ての国債を外国の投資家が保有している場合は対外債務となり、外貨建ての政府債務を国内の銀行が保有している場合は国内債務となる。

債権者の居住地による国内・対外の区分と、返済通貨による自国通貨建て・外貨建ての区分は別のものである。外貨建て債務では、自国通貨が下落すると、自国通貨で換算した元利払い額が増加する可能性がある。

債務構成とリスク

同額の政府債務であっても、償還期限、金利、通貨、債権者などの構成によって財政上のリスクは異なる。IMFの債務持続可能性分析では、債務残高に加え、満期構成、固定金利・変動金利の構成、物価などへの連動、通貨構成および保有者構成を分析する。

主なリスクには次のものがある。

借換リスク：満期を迎えた債務を、新たな借入れや債券発行によって借り換えられない、または極めて高い金利でなければ借り換えられない危険。金利リスク：変動金利債務の金利改定や、満期を迎えた固定金利債務の借換えによって、利払費が増加する危険。為替リスク：外貨建て債務について、自国通貨の下落により、自国通貨換算の債務残高や元利払い額が増加する危険。流動性リスク：政府が期限までに必要な現金を調達できず、支払いが困難になる危険。信用リスク：政府が保有する金融資産や取引の相手方が支払いを履行しない危険。運用リスク：事務処理、情報システム、内部統制、法的手続などの不備によって損失が生じる危険。

短期債務の割合が高いほど頻繁な借換えが必要となり、借換時点の市場環境の影響を受けやすい。長期・固定金利の債務は短期的な金利変動の影響を抑える一方、一般に発行時点の金利が短期債務より高くなる場合がある。このため、債務管理では調達費用とリスクの間の調整が行われる。

債務の増減

政府が利払いを除いた歳出を税収その他の収入で賄えない場合、基礎的財政赤字が発生する。基礎的財政収支に利払いを加えた財政収支が赤字であり、資産売却など他の資金源がなければ、政府債務は増加する。

政府債務残高の対国内総生産（GDP）比の変化は、概略として次の式で表される。

ここで、は政府債務残高の対GDP比、は政府債務の実効名目金利、は名目GDP成長率、は黒字を正とした基礎的財政収支の対GDP比、はストック・フロー調整である。

他の条件が同じであれば、実効金利が名目GDP成長率を上回るほど、既存債務の利子によって債務比率は上昇しやすくなる。名目GDP成長率が実効金利を上回る場合には、既存債務の対GDP比を低下させる方向に作用する。基礎的財政黒字は債務比率を低下させ、基礎的財政赤字は上昇させる。

ストック・フロー調整には、政府による金融資産の取得・売却、債務の評価替え、為替変動、政府保証債務の引受け、国有企業や金融機関への資本注入、政府統計の対象範囲の変更などが含まれる。このため、各年度の財政赤字を単純に合計した額と債務残高の増加額は必ずしも一致しない。

政府借入れの役割

政府による借入れは、税収だけでは直ちに賄えない公共投資、教育、医療、社会基盤整備、災害対応、戦争、金融危機および景気後退への対応などに必要な資金を調達する手段となる。

将来にわたり便益を生む社会基盤などを債務で賄うことにより、その費用を将来の利用者や納税者にも分担させることができる。また、景気後退や災害時に税収が減少し支出需要が増加した場合、政府は借入れによって急激な増税や歳出削減を避けることができる。

一方、債務の元利払いは将来の歳入を必要とする。債務返済費が増加すると、公共サービスや投資へ充てられる財源が圧迫される場合がある。債務が持続不可能となった場合には、政府は債務再編、支払延期または債務不履行を余儀なくされ、市場へのアクセス喪失、資金調達費用の上昇、投資および経済成長への悪影響が生じる場合がある。

債務持続可能性

債務持続可能性とは、政府が非現実的に大規模な歳入増加や歳出削減を行うことなく、現在および将来の債務を返済し続けられる状態をいう。

IMFは、基準となる経済・財政見通しと現実的なショックシナリオの双方において、債務を安定させるために必要な基礎的財政収支が経済的・政治的に実現可能であり、借換リスクが許容可能な水準に抑えられ、潜在成長率を維持できる場合に、公的債務を持続可能と評価している。

債務持続可能性には、長期的に債務を返済できる支払能力、満期時に債務を借り換えられる流動性、必要な増税や歳出調整を実施できる経済的・社会的・政治的能力が含まれる。

債務の対GDP比だけで持続可能性を判定することはできない。政府の徴税能力、経済成長率、金利、債務の満期、通貨構成、債権者構成、国内金融市場の規模、制度の信頼性、政府資産および偶発債務なども影響する。したがって、すべての国に共通する単一の安全な債務比率は存在しない。

IMFと世界銀行の債務持続可能性分析では、基準シナリオに加え、経済成長率、金利、為替レート、財政収支などが悪化した場合のストレステストを行う。主な指標には、債務残高の対GDP比、債務返済額の対政府収入比、対外債務返済額の対輸出比および政府の年間総資金調達需要などがある。

政府債務管理

政府債務管理とは、政府の資金調達需要と支払義務を満たすため、債務の調達および管理に関する方針を策定し、実施することである。IMFと世界銀行は、政府債務管理の主な目的を、中長期的に可能な限り低い費用で必要な資金を調達しつつ、慎重な範囲にリスクを抑えることとしている。

債務管理当局は、発行する債券の期間、固定金利または変動金利、自国通貨または外貨、発行時期、投資家層などを調整する。また、満期が特定の年度に集中しないよう償還時期を分散し、国債市場の流動性と安定性を維持する。

政府債務管理は、政府がどれだけ税を徴収し、どれだけ支出するかを決定する財政政策とは区別される。財政政策によって必要となる資金調達額を前提として、債務管理はその資金をどのような債務構成で調達するかを扱う。

政府債務の全体像を把握するためには、中央政府だけでなく、地方政府、公企業、政府保証、官民連携事業などの債務と財政リスクを公表する必要がある。IMFと世界銀行は、債務管理方針、債務残高、債務構成および政府保証に関する情報の透明性を求めている。

日本

日本では、政府債務を示す複数の統計が公表されており、それぞれ対象範囲と目的が異なる。財務省は、主な指標として「国と地方の公債等残高」「国及び地方の長期債務残高」「国債及び借入金現在高」「一般政府債務残高」などを示している。

「国及び地方の長期債務残高」は、普通国債などの国の長期債務と、地方債、地方公営企業債の普通会計負担分、交付税及び譲与税配付金特別会計借入金などの地方の長期債務を集計したものである。主として租税によって利払いと償還を行う長期債務を示す。

「国債及び借入金現在高」は、国債、借入金、政府短期証券など、国による資金調達の残高を示す。地方政府の債務は含まれず、一般政府債務とは範囲が異なる。

「一般政府債務残高」は、国際比較を目的として、国民経済計算（SNA）の基準に基づき、中央政府、地方政府および社会保障基金の債務を集計したものである。

財務省の『債務管理リポート』は、国債に加えて政府の借入金および政府保証債務を公表している。政府保証債務は、独立行政法人などの資金調達に政府が保証を付したものであり、国の直接債務とは区別して表示されている。

このように、日本の「普通国債残高」「国及び地方の長期債務残高」「国債及び借入金現在高」「一般政府債務残高」は、それぞれ異なる目的と範囲を持つため、数値を比較する際には対象部門、金融商品、連結の有無および評価方法を確認する必要がある。

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