Formannskapslovene er to lover som ble vedtatt av Stortinget og sanksjonert den 14. januar 1837, én for byene og én for landdistriktene. Lovene innførte grunnlag for lokalt selvstyre, med gyldighet fra 1. januar 1838. I henhold til de to lovene ble landet delt inn i en rekke formannskapsdistrikt, fordelt på bydistrikt og landdistrikt. Hvert distrikt fikk innført folkevalgte formannskap og representantskap. I tillegg ble det opprettet amtsformannskap som representerte alle formannskapsdistriktene i et amt.
Distriksdelingen brukte tid på å konsolidere seg, og variasjon i tolkning gjør at en i litteratur kan finne det total antallet distrikt oppgitt både som 392 og 396.
Fra 1863 ble navnet herred brukt om landdistriktene i lovverket, og på 1900-tallet ble kommune den mest vanlige betegnelsen for alle distriktene. Formannskapslovene er nå opphevet og erstattet av mer moderne lover.
Lovenes forhistorie Lokalt styre før 1837 Grunnloven fra 1814 førte med seg en allmenn demokratisering av politisk liv og samfunnsstyring, men brakte likevel ingen forandringer i styret av norske byer og bygder. Lokal organisering av fellesoppgaver var svært enkel, bort sett fra i de største byene. Det var i hovedsak statlige embetsmenn som styrte, fogden på landet og magistraten i byen. På landsbygda var presten en viktig embetsmann, selv om bøndene i en viss grad var involvert i fattigvesen, skolevesen og veibygging.K. Helle m.fl.: Norsk byhistorie..., s.312ff
I kjøpstedene hadde en siden 1600-tallet hatt borgerutvalg, kalt representantskap eller «eligerte menn», som skulle bistå magistraten i styre og stell. Representantene i dette utvalget var byborgere: næringsdrivende kjøpmenn og håndverkere. Noe demokratisk valg var det ikke snakk om, og ledige plasser i utvalget ble ofte fylt basert på forslag fra andre medlemmer og fra magistraten. Alle søknader til øvrigheten skulle gå gjennom de eligerte menn. I spesielle saker kunne en kalle inn til borgermøter eller - enda videre - innbyggermøter, der møtedeltakerne kunne få gi uttrykk for synspunkt. Byene hadde rett til å skattelegge egne innbyggere, gjennom egne valgte representanter (takserborgere) og en lokal skattefut.K. Helle m.fl.: Norsk byhistorie..., s.210ff A. Bergsgård m.fl. : Minneskrift..., s.9
Som kommune ble tidligere betraktet enhver landsdel som fungerte som et eget rettssubjekt.T.H. Aschehoug: De norske Communers Retsforfatning før 1837, s.3ff Det vil si at landsdelen kunne eie grunn og formue - og dermed også inngå økonomiske forpliktelser. Derimot sa begrepet ingenting om styreform, og en kommune trengte ikke ha noen form for demokratisk styresett. Laveste kommunenivå var prestegjeldet og delvis også kirkesoknet, med presten som den sentrale embetsmann. Prestegjeldet kunne eie kirker og gårder, og skole- og fattigvesen var underlagt presten. Administrative grenser var imidlertid ofte uklare, og forskjellige ansvarsområder (kirke, fattigvesen, skolevesen, rettsvesen, lensmannsvesen, militærvesen) hadde ikke alltid sammenfallende forvaltningsdistrikt. I rettsvesenet var tinglaget det grunnleggende distriktet.
Også en kjøpstad fungerte som en kommune, som et selvstendig rettssubjekt med særskilte handelsprivilegier. De geografiske grensene for kjøpstedene var ikke alltid nøye fastlagt, og en betraktet all tettbebyggelse som å høre til byen. Et ladested hadde også handelsprivilegier, men var formelt sett underlagt en kjøpstad og slik sett ikke en kommune.T.H. Aschehoug: De norske Communers Retsforfatning før 1837, s.52 Ved folketellingen i november 1835 er det registrert 16 prestegjeld som inneholder en kjøpstad eller et ladested, og i tillegg er det registrert 306 prestegjeld som landdistrikt. I 1839 var det i Norge 27 kjøpsteder og 15 ladesteder.K. Helle m.fl.: Norsk byhistorie..., s.273
De neste høyere kommunetrinnet var amtskommunen (eller i kortform amtet), styrt av en amtsmann. Kjøpstedene hadde en selvstendig stilling og var ikke underlagt amtet de geografisk tilhørte, bort sett fra i Finnmark. Mellom prestegjeld og amtet var fogderiet, og over amtet sto stiftet eller bispedømmet.S. Steen: Det frie Norge..., s.13ff T.H. Aschehoug: De norske Communers Retsforfatning før 1837, s.61
Arbeide for lokalt selvstyre
Mangelen på lokalt selvstyre ble av mange nordmenn opplevd som et misforhold, nå som en etter 1814 skulle være et «fritt» folk. Inspirasjonen ble hentet både fra idealene fra den franske revolusjonen og fra grunnlovens ånd. Det var et ønske om at prinsippet om folkesuverenitet skulle gjelde både lokalt og nasjonalt. Det var i første rekke bøndene som ønsket seg lokalt selvstyre, i og med at en i byene alt hadde en viss grad av borgermedvirkning. Bak ønsket lå det nok i mange tilfeller et håp om å kunne redusere de lokale utgiftene: De som måtte bære kostnadene forbundet med lokale tiltak, skulle også kunne styre dem. Lokalkunnskap og erfaring var dessuten langt større hos innbyggerne enn hos innflyttede embetsmenn. Likevel støttet også mange embetsmenn et lokalt styresett som kunne være et bindeledd mellom innbyggerne og sentraladministrasjonen.
Mennene på Eidsvoll var klar over at Grunnloven ikke var tilstrekkelig, og riksforsamlingen valgte 16. mai 1814 en lovkomité som skulle arbeide videre med «en ny almindelig civil og criminel Lovbog».A. Bergsgård m.fl. : Minneskrift..., s.11 Ut over 1820-årene arbeidet komiteen med spørsmålet om lokalt selvstyre, og flere forslag ble drøftet på Stortinget. I byråkratisk tradisjon tenkte en seg at et lokalt formannskap skulle ha liten selvstendig makt, men primært virke som bindeledd mellom embetsverket og folket. Oppgavene kunne være å videreformidle hva folket ønsket samt å iverksette tiltak fra sentraladministrasjonen. Først tenkte en seg tinglagene som forvaltningsdistrikt, men dette ble etter hvert endret til å basere distriktene på prestegjeldene. Fra 1830 tok regjeringen opp forslaget, ved finansministeren Jonas Collett. Han utvidet forslaget til å inkludere et amtsformannskap, siden de største lokale utgiftene var styrt gjennom amtet.
De demokratiske idéene ble imidlertid motarbeidet av Norges statsminister i Stockholm, Severin Løvenskiold. Bøndene hadde ikke kunnskap til slikt arbeid, mente han. Da forslaget i april 1833 ble lagt fram for Stortinget som en regjeringsproposisjon, var amtsformannskapet tatt ut og det lokale formannskapet sterkt redusert.
Valget i 1832 hadde ført mange flere bønder inn på Stortinget, og i 1833 var det lokale selvstyret den store saken for bøndene på Stortinget. Bonderepresentantene ønsket å redusere makten til staten og embetsmennene, med en vektlegging av bondekommunalisme. En liten gruppe på tolv bønder, med John Neergaard i spissen, gikk under tilnavnet «Bøndenes hemmelige direksjon», og denne gruppen utarbeidet et svært radikalt alternativt forslag: Hvert distrikt skulle styres av et lite utvalg representanter, et formannskap, og dette skulle ha svært vide fullmakter. Forslaget samlet 25 underskrifter, og det endelige lovvedtaket i Stortinget fulgte i hovedsak det radikale bondeforslaget. Regjeringen nektet imidlertid å sanksjonere et så demokratisk vedtak.F. Sejersted: Norges historie..., s.335ff
Lovvedtak og sanksjonering
Stortinget i 1836 var preget av samme sosiale sammensetning som i 1833. Regjeringen hadde nå fått gjennomarbeidet et nytt forslag om lokalt selvstyre, ved hjelp av en komité av liberale embetsmenn. Det nye forslaget var langt mindre radikalt enn bondeforslaget fra 1833, men også mer demokratisk enn den tidligere regjeringsproposisjonen: Forholdet mellom statlig og lokal styring var klarere definert, og ansvaret for en rekke utgifter ble flyttet fra amtet til staten. I tillegg til formannskapet la det nye forslaget opp til at det nå også skulle velges et representantskap i hvert distrikt. Amtsformannskapet ble tatt inn igjen og skulle være sammensatt av ordførerne i alle formannskapsdistriktene i amtet. Dette forslaget ble forelagt som regjeringsproposisjon 1. mars 1836. Statsminister Løvenskiold var imot forslaget også i denne formen og tok dissens.
Stortinget gjorde bare små endringer i forslaget fra regjeringen, selv om enkelte representanter ønsket å gå tilbake til det radikale bondeforslaget fra 1833. Det to formannskapslovene ble vedtatt av Stortinget 23. og 24. november 1836.S. Steen: Det frie Norge..., s.9 Regjeringen ga sanksjon på årsdagen for Kielfreden, 14. januar 1837, og lovene ble gjort gjeldende fra 1. januar 1838.
Lovene fra 1837
Loven for landsbygda tok utgangspunkt i prestegjeldene, men begge lovene bruker ordet «kommune» om de nye formannskapsdistriktene. Lovtitlene var
«Lov om Formandskaber paa Landet samt om Bestyrelsen af Districternes almindelige Commune-Anliggender» «Lov om Formandskaber i Kjøbstæderne samt om Bestyrelsen af Kjøbstædernes almindelige Commune-Anliggender».
Gjennom de to lovene fikk lokale, valgte representanter bevilgende, forvaltende og kontrollerende myndighet i lokale saker.
Landdistrikt og bydistrikt
De to lovene var utformet for henholdsvis kjøpsteder og landdistrikt. I henhold til loven om landdistriktene kunne imidlertid ladestedene velge om de ville slå seg sammen med det omkringliggende distriktet eller ha et særskilt formannskap i tråd med loven for kjøpstedene. En del mindre ladesteder valgte å gå sammen med distriktet omkring.
På landsbygda var prestegjeldet det vanligste utgangspunktet for å lage formannskapsdistrikt, men også kirkesokn og tinglag ble brukt i den endelige delingen.
Begge lovene stilte krav om minst 50 innbyggere med stemmerett innenfor et formannskapsdistrikt. Hadde ikke kjøpstaden eller prestegjeldet tilstrekkelig antall innbyggere med stemmerett, så fikk regjeringen fullmakt til å gjøre justeringer som var nødvendig for å lage områder med et stort nok innbyggertall. Flere kjøpsteder var for små, og disse slo seg da sammen med omkringliggende landdistrikt og ble styrt etter loven om landdistriktene. I ettertid er disse omtalt som «kombinerte land- og kjøbstedskommuner».
Kjøpstedene skulle fremdeles være fristilte ovenfor amtet, men amtmannen hadde etter loven tilsynsrett med protokoller og regnskap.
Valg og stemmerett
Reglene for stemmerett ved valg av lokale representanter var de samme som for stortingsvalg, gitt etter § 50 i Grunnloven. Reglene la vekt på alder, embete, borgerskap og eiendom. Så sent som i 1876 hadde bare 7,1 % prosent av innbyggerne i norske byer stemmerett, om lag en tredjedel av alle menn over 25 år.
For distrikt med flere sokn, ble valget gjennomført soknevis. Det skulle velges både formenn og representantskap, og amtmannen skulle etter folketall og lokale forhold fastsette antall formenn (mellom tre og ni) og antallet representanter (mellom ni og 27).S. Steen: Det frie Norge..., s.30ff
De første lokale valgene ble gjennomført i 1837, mens Finnmark gjennomførte valg først i 1839. Byene holdt i 1837 bare valg til representantskap, de eligerte menn skulle sitte som formannskap ut året 1838, dersom de var mange nok til å fylle det lovpålagte antallet. Christiania hadde valg av 26 representanter 27. februar, og opptelling tok seks dager. I hovedstaden stemte 658 personer, svarende til 60 % av alle med stemmerett. Deltagelse i de første valgene var de fleste stedene liten, langt mindre enn ved tilsvarende stortingsvalg.S. Steen: Det frie Norge..., s.21ff
Kjøpstaden Bodø hadde bare 15 personer med stemmerett og skulle velge tre formenn og ni representanter. Dermed ble nesten alle de stemmeberettigede medlemmer av bystyret!
Etter 1837 ble valgene gjennomført annen hvert år som suppleringsvalg, der halvparten av representantene var på valg.
Styrearbeid
Formannskapet skulle selv velge en ordfører og en viseordfører, begge for to år om gangen. Alle formenn var medlemmer av representantskapet, på lik linje med de andre representantene.