PDM Categoria:Ordenamento do território Categoria:Instrumentos urbanísticos Categoria:Terminologia de estudos urbanos e planeamento
Plano Diretor Municipal (PDM) é o principal instrumento de planejamento urbano no Brasil e em Portugal.
Trata-se de uma lei municipal que orienta a ocupação do solo, o desenvolvimento urbano e a distribuição de recursos e equipamentos em uma cidade. Mais do que um conjunto de normas técnicas, o PDM tem um papel sociopolítico que expressa disputas sobre o uso do território e as diferentes visões de futuro para o espaço urbano.
Conceito e fundamentos legais No Brasil De acordo com a Constituição Federal de 1988 (art. 182) e com o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), o PDM é obrigatório para os municípios com mais de 20 mil habitantes, para aqueles localizados em regiões metropolitanas ou que queiram aplicar instrumentos de regulação fundiária como o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórios.
No campo das ciências sociais, o PDM é um reflexo das correlações de força entre diversos atores: estado, setor imobiliário, movimentos sociais, moradores, técnicos e planejadores. Nesse sentido, sua elaboração e aplicação revelam como se produz a cidade e como se estruturam as desigualdades socioespaciais.
Historicamente, planos diretores foram utilizados tanto para fomentar grandes projetos urbanos e valorização imobiliária quanto para garantir direitos territoriais a grupos vulneráveis. Em alguns contextos, o PDM tem sido instrumento de remoções e gentrificação;em outros, de conquistas como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e a regularização fundiária.
Perspectivas recentes têm evidenciado a importância de incluir os pontos de vista de mulheres, populações negras e comunidades periféricas no planejamento urbano, devido aos impactos desproporcionais que sofrem em processos de remoção ou exclusão de equipamentos públicos.
Em Portugal Os planos diretores municipais (PDM) são enquadrados pela Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, e pelo Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio.
Estes planos territoriais de âmbito municipal, são de elaboração obrigatória, salvo se houver um plano diretor intermunicipal, e estabelecem, nomeadamente, a estratégia de desenvolvimento territorial municipal, o modelo territorial municipal, as opções de localização e de gestão de equipamentos de utilização coletiva e as relações de interdependência com os municípios vizinhos. A elaboração e a revisão dos PDM são competência das câmaras municipais, devendo ser assegurado o acompanhamento dos trabalhos por uma comissão consultiva, de natureza colegial, coordenada e presidida pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) territorialmente competente, Portaria n.º 277/2015, de 10 de setembro.
Histórico do planejamento urbano no Brasil miniaturadaimagem|297x297px|Plano Diretor é o instrumento essencial para o desenvolvimento dos centros urbanos brasileiros. O Plano Diretor é essencial para o desenvolvimento dos centros urbanos brasileiros. Ainda, é necessário para dirigir o desenvolvimento dos municípios nos seus aspectos econômicos, físicos e sociais.
A cidade tem suas funções sociais: fornecer às pessoas condições de moradia, trabalho, saúde, educação, cultura, lazer, transporte etc. No entanto, o espaço da cidade é parcelado, sendo objeto de apropriação, tanto privada (terrenos e edificações) como estatal (ruas, praças, equipamentos etc.). Portanto o planejamento adequado e racional é necessário para propiciar desenvolvimento econômico e social. E é a partir daí que surgem os planos urbanísticos, com destaque para o Plano Diretor Municipal.
Dessa forma, seu objetivo geral é promover a ordenação dos espaços habitáveis do município e estabelecer uma estratégia de mudança no sentido de obter melhoria de qualidade de vida da comunidade local, viabilizando o pleno desenvolvimento das funções sociais do todo (a cidade) e das partes (cada propriedade em particular). Seus objetivos específicos dependem da realidade que pretendem transformar e serão definidos caso a caso. esquerda|miniaturadaimagem|Ordem de D. João VI, em 1810, para que as edificações tivessem regras para ruas.Coleção de leis do Brasil de 1810 O planejamento urbano existiu, pelo menos de forma incipiente, desde o início da colonização portuguesa do Brasil, tornando-se mais constante e sofisticado com o desenvolvimento desta ciência por toda a Europa durante o Iluminismo, no século XVIII, com aplicação prática bastante extensa por todo o Brasil.
No século XIX, com o fim da escravidão e a decorrente migração de pessoas para os centros urbanos, houve um aumento populacional nas cidades que resultou em grandes problemas nas cidades, com o surgimento de cortiços e favelas. De maneira muito incipiente, iniciaram-se os debates sobre a necessidade de melhoramento das cidades, com foco na estética e nas questões higiênicas. Foi nesse contexto que o prefeito do Rio de Janeiro Pereira Passos instituiu, no início do século XX, a operação Bota-Abaixo, expulsando do centro da cidade os moradores de baixa renda.
Com o crescente desenvolvimento de uma classe operária nas cidades e com o florescimento de ideias modernas de urbanismo, ganhou consciência coletiva a necessidade de planejar como um todo a cidade e organizá-la de forma racional. Surgiram, então, os primeiros urbanistas, dentre eles o francês Alfredo Agache, responsável em 1930 pelo que pode ser considerado o primeiro plano diretor no Brasil, o chamado Plano Agache.
Como precursor, influenciou diversos outros planos diretores ao longo do século XX, que passaram a ser amplamente utilizados na forma de lei para regulamentar vários aspectos da vida nas cidades. Como exemplo, vemos os Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, comuns em grandes metrópoles ao longo do período.
Cabe ressaltar que esse planejamento, embora válido e necessário, mostrou-se insuficiente em face dos crescentes problemas urbanos acumulados ao longo do século 20 e mesmo nos anos mais recentes.
PDM: conteúdo, elaboração e participação miniaturadaimagem|Constituição Federal de 1988, que tratou pela primeira vez do direito urbanístico. A Constituição de 1988 representou um marco ao estabelecer a obrigatoriedade do plano para cidades com mais de 20 mil habitantes, ao reconhecer a política urbana como competência municipal e ao atribuir ao PDM o papel de definir a função social da propriedade urbana. Com isso, consolidou-se o Direito Urbanístico como disciplina jurídica, apesar de já existirem leis que dispunham sobre o planejamento urbano.Sendo assim, a definição dessa função social passa necessariamente a depender de um planejamento urbano geral, e não de uma decisão pontual, isolada.
Importante também o entendimento do Supremo Tribunal FederalQO-AC n. 2383, relator Ministro Ayres Britto, j. 27/03/2012. de que o Plano Diretor é o instrumento legítimo para concretização da política de desenvolvimento e de expansão urbana, de modo que não é possível a criação de projetos urbanísticos de forma isolada e desvinculada do Plano Diretor.
Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), como lei federal e, portanto, norma geral de Direito Urbanístico, delineou o formato do Plano Diretor Municipal.
O art. 39 prescreve que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, de acordo com as diretrizes do art. 2°, Estatuto da Cidade.
O Plano Diretor, nos termos do art. 40 e seu § 1° do Estatuto da Cidade, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e parte integrante do processo de planejamento, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas, tudo em prol de uma cidade sustentável. Isso porque, para concretização das diretrizes do plano diretor são necessários recursos públicos, os quais demandam prévia autorização orçamentária.
Outra previsão importante é que, assim como aqueles definidos na Constituição Federal (art. 182, §4º), os instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade - como a outorga onerosa de direito de construir (arts. 28 e 29), direito de preempção (art. 25), entre outros - só podem ser aplicados concretamente caso haja planejamento urbano, instituído por meio do plano diretor.
Obrigatoriedade e instrumentos urbanísticos Ainda que tenha sido na Constituição Federal de 1988 que tenha se consagrado o Plano Diretor Municipal, já havia como previsão para municípios com mais de 50 mil habitantes a criação de plano de parcelamento do solo urbano, previsto primeiramente na Lei do Parcelamento do Solo Urbano - Lei nº 6.766/79, posteriormente absorvida pela disposição constitucional. Em 1999, a Lei nº 9.785 alterou dispositivos da Lei nº 6.766/79, adequando-a à Constituição Federal de 1988 e incorporando a figura do Plano Diretor como central da política urbana. Essa lei também impôs maior responsabilidade aos municípios e simplificou procedimentos para projetos de interesse público, especialmente os voltados à habitação social, ao incluir o art. 53-A, que conferiu caráter de interesse público aos parcelamentos vinculados a programas habitacionais municipais.
O Estatuto da Cidade também estabelece a sua obrigatoriedade para a utilização dos instrumentos urbanísticos de intervenção urbana por ele definidos, conforme visto acima. Sendo assim, mesmo que o Município não esteja abarcado nas hipóteses que obrigam a edição do Plano Diretor, caso queira lançar mão desses instrumentos, será necessário editá-lo.
Além disso, o art. 41 do Estatuto da Cidade também traz outras hipóteses, expandindo as exigências estabelecidas pela Constituição Federal. Por isso, alguns autores chegam, inclusive, a contestar a constitucionalidade desse artigo. O artigo estabelece a obrigatoriedade para municípios integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas (inciso II) onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal (inciso III), integrantes de áreas de especial interesse turístico (inciso IV), inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional (inciso V), incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos (inciso VI). Merece destaque o Acórdão do Supremo Tribunal FederalADI n. 826-9, de relatoria do Ministro Sydney Sanches, j. 17/09/98. que julgou inconstitucional a possibilidade do Estado de Goiás de fixar a obrigatoriedade de edição do Plano Diretor para cidades com mais de cinco mil habitantes, abaixo do estabelecido na Constituição Federal.
Cabe ressaltar que, omitir-se na instituição do Plano Diretor é o mesmo que negar execução à lei federal, incorrendo o prefeito em crime de responsabilidade, conforme estatui o art. 1°, XIV, do Decreto-lei federal N° 201/67, que dispõe sobre a responsabilidade de prefeitos e vereadores.