Вопрос об отношениях Временного правительства и Центральной рады принадлежит к числу наименее исследованных тем как в российской, так и в украинской историографии. В советское время этому вопросу не уделялось достаточного внимания, так как его рассмотрение выбивалось из присущей советской историографии схемы описания событий 1917 года как борьбы почти исключительно между Советами и Временным правительством. Причём такой подход был характерен и для западных советологов. Аспект национальной борьбы на окраинах бывшей Российской империи, происходившей в период после победы Февральской революции, многими авторами игнорировался. Историческое развитие отношений Временного правительства и Центральной рады рассматривалось только в идеологически тенденциозной статье В. Манилова «Из истории взаимоотношений Центральной Рады с Временным правительством», опубликованной в нескольких номерах журнала «Летопись революции» за 1927—1928 годы.
Если Центральная рада в своих требованиях к центральной российской власти планомерно и последовательно шла к заявленной цели — национально-территориальной автономии Украины (которая рассматривалась лишь как тактическая уловка, первая стадия в достижении главной цели — полного суверенитета) в составе федералистской России, то Временное правительство, стоявшее на принципе неделимости российского государства и стремящееся сохранить его целостность до созыва Учредительного собрания, так и не смогло выработать чёткого отношения к требованиям Центральной рады, которую было склонно рассматривать лишь как общественную организацию, но не как полномочный орган управления краем, при этом оно собственным бездействием или поощрительными распоряжениями подтверждало притязания Рады на такое управление, добавляя последней признаки легитимности. Временное правительство в отношении вопроса украинской автономии заняло позицию выжидания, непредрешения, что не способствовало разрешению противоречий, требующих незамедлительных действий.
Начав взаимные отношения в марте 1917 года с благостных заявлений о взаимопонимании и готовности к диалогу, отношения между центральным правительством и Украинской центральной радой, пройдя через ряд сближений и охлождений, закончились в октябре 1917 года полным разрывом, когда после большевистского восстания против Временного правительства Рада не поддержала последнее и его структуры на Украине, заняв нейтральную или даже враждебную к ним позицию, пойдя на сотрудничество с Советами.
Появление Центральной рады. Формулирование требований украинской стороны к центральной власти 3—5 (16—18) марта на территории всей Украины были ликвидированы органы царской администрации, исполнительная власть перешла к назначенным Временным правительством губернским и уездным комиссарамНариси історії української революції 1917—1921 років. — К., 2011. — C. 91.. Как и на остальной территории бывшей Российской империи, здесь начали формироваться Советы рабочих и солдатских депутатов как представительные органы революционно-демократических сил. В отличие от Петрограда, где с первых дней революции оформилось и утвердилось двоевластие (Временное правительство и Петросовет), в Киеве на арену политической жизни вышла и третья сила — Центральная рада. Инициаторами её создания стали умеренные либералы из Товарищества украинских прогрессистов совместно с социал-демократами во главе с Владимиром Винниченко (через несколько недель к деятельности Центральной рады подключились также украинские эсеры). Среди её членов отсутствовало единство мнений относительно будущего статуса Украины. Сторонники самостоятельности (самостийники) во главе с Н. Михновским выступали за немедленное провозглашение независимости. Автономисты (В. Винниченко, Д. Дорошенко и их сторонники из Товарищества украинских прогрессистов) видели Украину автономной республикой в федерации с Россией. Если в первоначальном составе Рады (всего 98 человек) сторонники умеренных притязаний и радикалы делились примерно поровну, то уже к началу апреля, когда произошло первое увеличение числа членов (до 122 человек), радикалы стали преобладать, а после пополнения состава, произошедшего 8 августа 1917 года (к этому моменту число членов Рады насчитывало 656 человек), украинские радикалы получили в Раде абсолютное большинство. Та же картина наблюдалась и в Малой раде.
В своей приветственной телеграмме на имя главы Временного правительства князя Львова и министра юстиции Керенского от и в «Обращении к украинскому народу» Центральная рада заявила о поддержке Временного правительства. В приветственной телеграмме, в частности, выражалась благодарность за заботу о национальных интересах украинцев и надежда на то, что «недалеко уже время полного осуществления наших давнишних стремлений к свободной федерации свободных народов».
деятельность УЦР возглавил Михаил Грушевский, вернувшийся в Киев из ссылки. Именно прибытие в Киев Грушевского называется в качестве одного из факторов усиления сепаратистских настроений Центральной рады.
Временное правительство как высший орган власти обновлённой демократической России было представлено в Киеве губернским комиссариатом. Что касается Центральной рады, то она позиционировала себя как территориальный орган, проводящий на Украине революционную политику Временного правительства. Кроме этих двух политических сил, фактической властью в своих регионах и на местах располагали советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, а также «Исполнительные общественные комитеты», образованные по всей стране в первые дни революции из наиболее представительных региональных общественных организаций. В Киеве таким органом стал Киевский исполнительный комитет совета объединённых общественных организаций. В течение работы первого кабинета Временного правительства князя Львова центральное правительство именно их рассматривало как представительные органы местного самоуправления, игнорируя при этом Центральную раду. В частности, во время визита в Киев в мае 1917 года военного министра А. И. Гучкова он провёл встречи с представителями Совета объединённых общественных организаций, не проявив никакого интереса к Центральной раде. Приоритеты изменились с приходом во главу правительства А. Ф. Кренского.
Уже Временное правительство приняло постановление «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений», в котором объявлялось о равенстве всех религий перед законом, отменялись все ограничения граждан в правах в зависимости от вероисповедания и национальности, декларировались свобода совести, право на получение начального образования на родном языке, местные языки допускались, хотя и в ограниченной мере, в суд и делопроизводство. Особое значение для Украины имел содержавшийся в Постановлении пункт об отмене черты оседлости. Ещё ранее Временным правительством был принят ряд мер, прямо касавшихся Украины: амнистия осуждённым галичанам, освобождение униатского митрополита Андрея Шептицкого, возобновление деятельности украинского культурно-просветительного общества «Просвита», открытие в Киеве украинской гимназии.
6—8 (19—21) апреля в Киеве состоялся Всеукраинский национальный съездСолдатенко В. Ф. Українська революція. Історичний нарис. — К., 1999. — C. 146., на котором делегаты от различных украинских политических, общественных, культурно-образовательных и профессиональных организаций обсудили вопросы национально-территориальной автономии Украины, приняли решение о создании органа государственной власти и выработке проекта автономного статута Украины. В резолюции съезда было заявлено: «В соответствии с историческими традициями и современными реальными потребностями украинского народа, съезд признаёт, что только национально-территориальная автономия Украины в состоянии удовлетворить чаяния нашего народа и всех других народов, живущих на украинской земле».
Как отмечает М. В. Соколова, уже резолюция этого съезда отражала известную эскалацию требований к Временному правительству. Хотя авторы резолюции вслед за правительством признали, что основные проблемы, стоящие перед страной, могут обсуждаться и решаться только Учредительным собранием, однако требование, чтобы в будущей мирной конференции участвовали «кроме представителей воюющих держав, и представители народов, на территории которых происходит война, в том числе и Украины», явно говорило о намерении превратить Украину в субъект международного права, что уже выходило за рамки программы автономии.
Военный аспект
На территории Украины в этот период располагался Юго-Западный фронт и часть Румынского фронта, созданного в 1916 году. Согласно статистическим данным, на начало 1917 года из 6,798 млн военнослужащих действующей российской армии и 2,260 млн, находившихся в запасных частях, украинцы составляли 3,5 млн. Треть российской армии (25 корпусов) размещалась на Украине. Юго-Западный фронт на 1 апреля 1917 года насчитывал 2,315 млн солдат и офицеров, а с тыловыми частями и органами — 3,265 млн, из которых 1,2 млн составляли украинцы. Румынский фронт насчитывал 1007 тыс., а с тыловыми частями — 1500 тыс. солдат и офицеров, 30 % которых составляли украинцы. В прифронтовых и ближайших тыловых городах, по некоторым подсчётам, находилось 44 гарнизона, насчитывавших 452,5 тыс. солдат и офицеров. Утверждается, что на Черноморском флоте украинцы составляли около 65 % личного состава, а русские — 28 %.
Решительное требование «немедленного провозглашения особым актом принципа национально-территориальной автономии» содержалось в решениях Первого Всеукраинского военного съезда (5—8 (18—21) мая), прошедшего по инициативе новой общественно-политической организации — Украинского военного клуба имени гетмана Павла Полуботка, которым руководил Н. Михновский. На съезд съехались со всех фронтов, флотов, гарнизонов и военных округов всей Российской империи более 700 делегатовСолдатенко В. Ф. Українська революція. Історичний нарис. — К., 1999. — C. 221.. Съезд также высказался за «немедленное назначение при Временном правительстве министра по делам Украины», реорганизацию армии по национально-территориальному принципу, формирование украинской национальной армииСолдатенко В. Ф. Українська революція. Історичний нарис. — К., 1999. — C. 222., а требование «украинизации» Черноморского флота и отдельных кораблей Балтийского флота, по мнению М. В. Соколовой, не только далеко выходило за рамки концепции автономии, но и содержало явные претензии на полное владение Черноморским флотом и раздел Балтийского флота.
Визит делегатов Центральной рады в Петроград в мае 1917 года Заручившись такой поддержкой Всеукраинского войскового съезда, а по оценке ряда историков — подталкиваемая к более решительным действиях радикализмом делегатов прошедших в Киеве украинских съездов, Рада решилась на прямые переговоры с Временным правительством по вопросу легитимизации собственного положения, приняв на своём заседании решение о направлении в Петроград полномочной делегации для обсуждения вопроса об автономии Украины. В украинской историографии майский визит делегации Рады в Петроград рассматривается как попытка Центральной рады добиться автономии Украины законным путём и как отказ Временного правительства в решении этого вопроса.
Докладная записка Центральной рады Петросовету и Временному правительству На основе резолюций съездов был подготовлен и утверждён Центральной Радой подготовила «Наказ делегации Центральной Рады к Временному правительству». Документ, состоявший из тринадцати пунктов, послужил прототипом документа, получившего конечное название «Докладная записка делегации Украинской Центральной Рады Коалиционному Министерству и Исполнительному Комитету Совета рабочих и солдатских депутатов» и который был в конечном итоге вручён в Петрограде делегацией Рады центральному правительству.