16 июня 2018 года распоряжением председателя Правительства РФ Д. А. Медведева в Государственную думу был внесён законопроект о пенсионной реформе в России. Проект реформирования пенсионной системы в стране предусматривал постепенное повышение пенсионного возраста для большинства граждан с 1 января 2019 года.
Точное наименование документа: «Проект Федерального закона № 489161-7 „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий“».
Изначально планировалось увеличить возраст выхода на пенсию до 65 лет у мужчин (в течение 2019—2028 гг.) и до 63 лет у женщин (за 2019—2034 гг.). В таком варианте 19 июля 2018 года Дума приняла законопроект в первом чтении. В дальнейшем поступило около 300 поправок: в частности, 29 августа президент В. В. Путин предложил поднять «планку» для женщин не до 63, а до 60 лет. Во втором чтении 26 сентября законопроект был принят с поправками В. Путина и партии «Единая Россия»; весь блок поправок от оппозиционных партий и профсоюзов был отклонён. Третье чтение прошло 27 сентября. Затем 3 октября законопроект был одобрен Советом Федерации, в этот же день Президент РФ подписал документ — и после официального опубликования он обрёл силу закона (см. Пенсионная реформа в России (2019—2028)).
Д. А. Медведев впоследствии назвал решение о реформе «выстраданным», что означает его обстоятельную и длительную подготовку. Кроме того, осуществить повышение пенсионного возраста в России ранее рекомендовал МВФ. Однако до президентских выборов 18 марта 2018 года публичные обсуждения пенсионной темы были минимизированы. Две трети россиян считают, что имело место умышленное замалчивание проблемы властями во избежание поражения В. В. Путина на выборах (данные агентства «Росбалт»).
Внезапное внесение и продвижение законопроекта снизили уровень доверия населения России к правительству, парламенту и президенту (который на начальном этапе подчёркнуто дистанцировался от планов правительства). Уже за первые две недели после объявления о реформе Путин потерял 14 процентных пунктов поддержки (62 % → 48 %, согласно опросу ФОМ). 56 % респондентов сказали, что на их отношение к властям повлияли именно планы повысить пенсионный возраст. Попытки властей объяснить необходимость более позднего выхода на пенсию не дали никакого эффекта. Наряду с отторжением российского общества намерения правительства вызвали негативную реакцию ряда специалистовПо данным руководителя КТР Шеина, план повышения был согласован на встрече представителей правительства и МВФ ещё в мае 2017 года, источник: , вплоть до упрёков в передёргивании фактов и использовании ссылок на совершенно неадекватные статистические данные о росте продолжительности жизни в РФ для обоснования важности реформы.
Законопроект вызвал колоссальный резонанс. На фоне обсуждений в городах России проходили массовые уличные протесты против реформы, предпринимались попытки организовать референдум, звучали требования ликвидации Пенсионного фонда РФ. По итогам опроса ВЦИОМ, повышение пенсионного возраста было оценено россиянами как главное событие 2018 года в стране.
Предыстория Реформирование тех или иных аспектов организации российской пенсионной системы проводилось постоянно с 1990 года, когда был создан Пенсионный фонд России (ПФР). Изменения «правил игры» происходили практически раз в два-три года. Так, реформа 2013—2015 годов вводила новую формулу расчёта размера пенсии с учётом стажа, заработка и возраста выхода на пенсию, а граждане 1967 года рождения и моложе получили право решить, продолжать ли им накапливать пенсионные средства или вернуть их в страховую часть. В 2016 году был принят закон о постепенном увеличении пенсионного возраста для государственных гражданских служащих федерального и муниципального уровня (оно началось с 2017 года).
Вопрос о повышении пенсионного возраста для всех граждан России эпизодически затрагивался в 2000-е и 2010-е годы в дискуссиях различного уровня и в прессе. Например, А. Л. Кудрин на рубеже десятилетий высказывался о неизбежности сдвига этого возраста, в начале февраля 2017 года было сообщено об увеличении пенсионного возраста до 65 лет. Постоянное представительство МВФ в РФ время от времени повторяло совет повысить пенсионный возраст (а в 2017 г. рекомендовало сделать это именно после президентских выборов 2018 г.Постоянное представительство МВФ в Российской Федерации (Кратко: Россия и МВФ -> Последняя консультация в соответствии со Статьей IV былa обсужденa Исполнительным советом 10 июля 2017 года) : ). Однако, на официальном уровне существование замысла повысить возраст отрицалось: в 2005 году В. В. Путин заявил, что, пока он является президентом РФ, повышения не будет, а публиковавшиеся сообщения о подобных намерениях (в том числе вышеназванное от 2017 г.) опровергалисьПримеры публикаций-опровержений существования планов повышения пенсионного возраста: от 2015 года , от 2017 года , от 13 марта 2018 года . Поэтому возникновение законопроекта в 2018 году было расценено в обществе как неожиданное.
Причины реформы
Демографические факторы
Сторонники повышения пенсионного возраста декларировали неблагополучную демографическую ситуацию в РФ как основную причину реформы.
В России действует солидарная пенсионная система: отчисления с зарплат работающих направляются на выплату текущих пенсий. При этом, если в 1970 году на одного пенсионера приходилось 3,7 человека трудоспособного возраста (то есть пенсию одному, условно говоря, «платили» четверо), то к 2019 году соотношение снизилось примерно до двух к одномуПри учёте уменьшения рождаемости, доля работающих в населении РФ практически не изменилась — игнорируется уменьшение числа детей на одного работника.. При сохранении существующих демографических тенденций старения нагрузка на работающих будет расти: количество работников ежегодно сокращается на 0,4 млн человек, а граждан, выходящих на пенсию, прибавляется 1,5—1,6 млн. Средняя месячная пенсия в РФ в 2018 году составила 14 414 рублей. Её прирост при индексации в предшествующие годы не превышал 400—500 рублей60 лет до пенсии / Российская газета.
Россия находится в общемировом демографическом тренде старения населения Земли (кроме Африки южнее Сахары) и вызванного им в ряде стран, как развитых, так и развивающихся, демографического кризисаCм., напр., материалы: Coming of age (МВФ), Global health and ageing (ВОЗ), World population and ageing (ООН), Ageing (ООН).. Ввиду увеличения процента пожилых граждан многие правительства были вынуждены пойти на повышение возраста выхода на пенсию. Ситуация именно в РФ осложнена последствиями распада СССР, из-за которого в 1990-е годы произошёл провал рождаемости, сравнимый с военным периодом по глубине.
Особым демографическим фактором в российских реалиях является крайне высокая смертность мужчин в трудоспособном возрасте, а также снижение рождаемости вследствие чрезмерного потребления алкоголя.
По состоянию на 2018 год ожидаемая продолжительность жизни россиян на пенсии — то есть без учёта тех, кто до пенсии не дожил вообще — оценивалась в 16 лет 1 месяц для мужчин (при пенсионном возрасте 60 лет) и в 25 лет 8 месяцев для женщин (55 лет). Согласно докладу НИУ ВШЭ «Демографический контекст повышения возраста выхода на пенсию», ожидаемая продолжительность жизни на пенсии первого поколения россиян, которые достигнут увеличенного пенсионного возраста — 65 лет (мужчины) и 63 года (женщины; расчёт выполнялся ещё до внесения поправок в законопроект), составит 14 лет и 6 месяцев для мужчин и примерно 23 года для женщин. Авторы доклада оговаривались, что их анализ даёт минимальную оценку: вполне вероятно, что пенсионеры будут жить дольше. Данная тенденция подтверждается исследованиями Международной лаборатории демографии и человеческого капитала Российской академии народного хозяйства (РАНХиГС).
Прочие обстоятельства и мнения Необходимость повышения пенсионного возраста усилилась из-за кризиса российской экономики, начавшегося в 2014 году и вызванного, по ощущениям граждан и мнению некоторых экспертов, ошибками во внешней политике России, в частности, в вопросе Крыма. В то же время высказанные критиками реформы подозрения, что к дефициту ПФР якобы привели расходы государства на проведение футбольного мундиаля и сочинской олимпиады, несерьёзны, так как отказ от этих расходов обеспечил бы выплаты пенсионерам максимум в течение месяца-двух.
Проблемы в пенсионной сфере во многом обусловлены также тем, что значительная часть граждан работает без официального трудоустройства даже в государственных компаниях.
Любопытно, что Путин ещё в 2006 году однозначно указывал на распространённую с начала 90-х годов в России «обналичку» как на одну из главных проблем пенсионной системы в будущемПутин: зарплаты «в конвертах» — мина замедленного действия www.vesti.ru, 14 ноября 2006. Выступая на съезде ФНПР, он высказался следующим образом:
Профсоюзы должны занять твёрдую и принципиальную позицию по «серым» схемам оплаты труда, потому что они фактически закладывают под права трудящихся мину замедленного действия… Зарплаты в конвертах незаконно занижают размеры будущих пенсий работников и сокращают объёмы социальных гарантий.
Особым обстоятельством 2016—2018 годов, непосредственно предшествовавших появлению законопроекта, явилось резкое, примерно в 1,6 раза, уменьшение численности работающих пенсионеров, учитываемых системой ПФРРоссийский статистический ежегодник. 2018: Статистический сборник. — М., 2018. — С. 149.. С 2016 года (после принятия Федерального закона от 29.12.2015 г. № 385-ФЗ) индексация пенсий работающим гражданам была прекращена, из-за чего целесообразность продолжения официальной трудовой деятельности на пенсии для многих оказалась под вопросом.
Как оправдание реформы, наряду со старением населения, Д. А. Медведев отмечал сокращение типичного общего срока трудовой деятельности гражданина. Если в середине XX в., когда устанавливался пенсионный возраст «60 (55)», многие шли работать после семи классов в 14 лет, то затем, из-за удлинения образовательного периода, старт трудового пути сместился на более старший возраст и сейчас нередко соответствует 21-22 годам. Тему позднего начала карьеры, ещё до публикации Медведева, затронул Э. В. Лимонов и предложил резко опустить возраст зрелости (в том числе права на трудоустройство), прекратив искусственное затягивание детства, что, по его мнению, явилось бы приемлемой альтернативой реформе.
Председатель Госдумы Вячеслав Володин, отвечая на вопрос о необходимости пенсионной реформы, заявил, что без неё из-за дефицитного бюджета в России может полностью прекратиться выплата государственных пенсий, а первый заместитель председателя Комитета по экономической политике Совфеда Сергей Калашников даже предложил заменить россиянам пенсии на «пособия по нуждаемости».
Но по данным Г. А. Зюганова, сторонники реформы искажали ситуацию и игнорировали все иные, нежели подъём пенсионного возраста, способы решения проблемы (прогрессивный налог, борьба с хищениями олигархов на господрядах, сокращение числа чиновников, помощи банкам, оттока средств в офшоры, восстановление монополии государства на торговлю алкоголем); при этом уже сейчас (в среднем) работник за 36 лет стажа выплачивает в ПФР 103 месячных зарплаты, а получает из него лишь 47 зарплат. К аналогичным выводам приходят и другие критики реформы.