Формула Штайнмайера — механизм поэтапной реализации ряда положений второго минского соглашения, касающихся предоставления отдельным районам Донецкой и Луганской областей Украины особого порядка местного самоуправления и проведения на этих территориях местных выборов.
Была предложена министром иностранных дел Германии Франком-Вальтером Штайнмайером в октябре 2015 года на парижском саммите «нормандской четвёрки» и подтверждена на встрече «нормандской четвёрки» в Берлине 19 октября 2016 года.
Предполагает вступление в силу на временной основе закона Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» в день голосования на местных выборах, проведённых на этих территориях, и вступление в силу на постоянной основе после признания их ОБСЕ честными и свободными.
1 октября 2019 года трехсторонняя контактная группа по Донбассу на переговорах в Минске утвердила единую редакцию «формулы Штайнмайера», что вызвало массовые протесты на УкраинеУкраина согласилась на «формулу Штайнмайера». Что это такое? // BBC, 01.10.2019.
Предыстория
Минский протокол
5 сентября 2014 года в Минске был подписан Минский протокол — «протокол по итогам консультаций Трёхсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана президента Украины Петра Порошенко и инициатив президента России Владимира Путина».
Протоколом, в частности, предусматривалось: Проведение децентрализации власти, в том числе путём принятия закона Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей»; Проведение досрочных местных выборов в соответствии с законом Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей».
Несмотря на подписание протокола, боевые действия на востоке Украины продолжались в период его действия. В середине января 2015 года стороны конфликта фактически перестали выполнять пункты протокола.
Второе минское соглашение
11—12 февраля 2015 года на саммите в Минске руководителями Германии, Франции, Украины и России в формате «нормандской четвёрки» был согласован Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, который был подписан Контактной группой по мирному урегулированию ситуации на Украине, состоящей из представителей Украины, России и ОБСЕ. Позднее Минские договорённости были одобрены специальной резолюцией Совета Безопасности ООН.
Соглашением, в частности, предусматривалось: Начало диалога о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона; Проведение конституционной реформы на Украине и вступление в силу к концу 2015 года новой Конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учётом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие до конца 2015 года постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей; Согласование вопросов, касающихся местных выборов, с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трёхсторонней Контактной группы. Проведение выборов при мониторинге со стороны БДИПЧ ОБСЕ; Передача правительству Украины контроля над государственной границей, которая должна была начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании Закона Украины и конституционная реформа) к концу 2015 года при условии выполнения пункта о конституционной реформе.
Закон об особом порядке местного самоуправления
12 марта 2015 года СНБО Украины определил границы территории, которая должна была получить особый статус. СНБО отказался включить в состав ОРДЛО Дебальцево, ссылаясь на достигнутые в Минске договорённости, хотя сам город и прилегающие территории к этому времени контролировались сепаратистами. В ДНР постановление СНБО охарактеризовали как нарушение Минских соглашений. Полный перечень районов и населённых пунктов, в которых вводится особый порядок местного самоуправления, был определён постановлением Верховной рады Украины, принятым 17 марта 2015 годаПостановление Верховной Рады Украины от 17 марта 2015 № 252-VIII «Об определении отдельных районов, городов, поселков и сёл Донецкой и Луганской областей, в которых вводится особый порядок местного самоуправления» .
В тот же день Верховная рада Украины приняла новую версию закона «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Согласно новой редакции, все особые полномочия ДНР и ЛНР получат только после проведения местных выборов, которые украинские власти намерены провести по украинским законам и международным стандартам с участием всех политических сил Украины. Представители ДНР и ЛНР выступили против этого закона и обвинили Киев в срыве Минских соглашений, однако после консультаций на международном уровне стороны вернулись к проведению переговоров в формате Контактной группы. Действие закона истекло осенью 2017 года, и с тех пор он каждый год продлевался Верховной радой ещё на один год. По существующей версии закона особый порядок местного самоуправления вступит в силу лишь после вывода всех незаконных вооружённых формирований и военной техники.
Процесс урегулирования в тупике Конституционная комиссия, которая должна была подготовить проект конституционной реформы, отказалась рассматривать предложения, представленные ДНР и ЛНР ввиду их нелегитимности.
За более чем четыре года, прошедшие с даты подписания Минских соглашений, фактически ни один их пункт выполнен не был. Россия обвиняла Украину в саботировании политической части минских договорённостей (предусматривающей принятие на постоянной основе особого статуса отдельных районов Донецкой и Луганской областей, закрепление его в Конституции Украины, проведение амнистии и организацию местных выборов), настаивая на том, что только после выполнения этих и ряда других пунктов соглашения может быть восстановлен контроль правительства Украины над всей российско-украинской границей. Украина заявляла о приоритетной необходимости устойчивого прекращения огня, а также установления международного контроля над границей между непризнанными республиками и Россией как ключевого условия, способствующего возвращению этих территорий в состав украинского государства.
В связи с тем, что согласование вопросов проведения местных выборов на неконтролируемых территориях зашёл в тупик, де-факто власти непризнанных республик несколько раз назначали свои собственные сроки проведения местных выборов, что каждый раз вызывало протест у Украины, Германии и Франции как участников «нормандского процесса». В конце концов, выборы были проведены в ДНР и ЛНР в ноябре 2018 года, после гибели в результате теракта лидера ДНР Александра Захарченко. Однако эти выборы проводились не в соответствии с общепризнанными правилами проведения волеизъявления или соответствующих законодательств Украины или даже России.
В 2015 году министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер предложил согласовать по времени вступление в силу закона об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей с проведением местных выборов в этих районах в соответствии с украинским законодательством и под наблюдением ОБСЕ, представители которой должны будут засвидетельствовать и подтвердить их законность и честность. Это предложение, известное в дальнейшем как «формула Штайнмайера», было одобрено на саммите «нормандской четвёрки» в Париже 2 октября 2015 года и принято за основу дискуссий по этому вопросу в рамках «нормандской четвёрки» и Трёхсторонней контактной группы по Донбассу. Эта «формула», однако, до последнего времени не была зафиксирована документально и интерпретировалась участниками переговоров по-разному.
Активизация процесса урегулирования Владимир Зеленский, победивший на президентских выборах 2019 года, приоритетами своей команды назвал прекращение огня на востоке Украины и возвращение «украинских Крыма и Донбасса». 5 июля Зеленский в комментарии радиостанции «Deutsche Welle» заявил: «Вы знаете прекрасно, что ни моя команда, ни я — мы не подписывали этот „Минск“, но мы готовы идти по пунктам к выполнению всех минских договорённостей, для того чтобы наконец у нас был мир».
К 1 июля было проведено разведение сил и средств конфликтующих сторон в районе Станицы Луганской, позднее было проведено разминирование прилегающей местности и начаты работы по восстановлению моста, взорванного ВСУ в 2015 году. Начиная с августа Зеленский настаивает на скорейшем проведении саммита «нормандской четвёрки». Российская сторона в качестве предварительного условия для проведения этой встречи потребовала выполнения договорённостей прошлого саммита 2016 года (имеется в виду разведение сил ещё на двух участках линии соприкосновения сторон — в Петровском и Золотом), а также согласования «формулы Штайнмайера».
Согласование «формулы Штайнмайера» 11 сентября советники лидеров Германии, России, Украины и Франции согласовали общую редакцию «формулы Штайнмайера». Этот текст был направлен участникам Трёхсторонней контактной группы (ТКГ) для подписания в Минске.
Первая попытка подписания согласованного варианта на заседании Минской контактной группы 18 сентября, однако, закончилась провалом. Представитель Украины в ТКГ Леонид Кучма заявил, что не подпишет согласованную редакцию «формулы Штайнмайера», поскольку это вызовет протесты на Украине. Министр иностранных дел Украины Вадим Пристайко заявил о том, что срыв подписания формулы произошёл в связи с техническими проблемами. Позднее пресс-секретарь главы делегации Украины в Трехсторонней контактной группы перечислила условия, при которых готова начать выполнение «формулы Штайнмайера»: в частности, полное прекращение огня, вывод с территории Украины иностранных вооружённых формирований, разведение сил вдоль всей линии соприкосновения и установление контроля над неподконтрольным Украине участке российско-украинской границы.
1 октября Контактная группа по Донбассу утвердила в письменном виде единую редакцию «формулы Штайнмайера» и согласовала разведение сил конфликтующих сторон в Петровском и Золотом, которое должно было начаться 7 октября. При этом члены Контактной группы утвердили единую редакцию, не подписывая её: представитель действующего председателя ОБСЕ Мартин Сайдик, комментируя итоги заседания, сообщил, что члены ТКГ и представители ОРДЛО «подтвердили текст „формулы Штайнмайера“» письмами в его адрес. Письма, подписанные представителем ОБСЕ, российской стороной, представителями непризнанных республик и Леонидом Кучмой от Украины, датированы 1 октября и заканчивались текстом, что «сторона принимает текст этой формулы».
Критики этого решения назвали его шагом к сдаче национальных интересов Украины и признаком готовности властей отказаться от прежних условий прекращения конфликта, которые Киев выдвигал при президенте Петре Порошенко, а защитники пытались доказать, что это единственный шанс на прекращение войны в Донбассе.
Согласованный текст