Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия (Будапештский меморандум) — межгосударственный документ о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия. Подписан 5 декабря 1994 года лидерами Украины, России, Великобритании и США.
Будапештский меморандум являлся завершением продолжительных международных переговоров по поводу советского ядерного оружия, оставшегося в распоряжении Украины после распада СССР. Этот арсенал был одним из крупнейших в мире. Переговоры велись с целью убедить Украину передать России унаследованное от СССР ядерное вооружение.
В 1991—1994 годах Украина последовательно подписала Алма-Атинскую декларацию, Лиссабонский протокол и присоединилась к Договору о нераспространении ядерного оружия в статусе безъядерного государства; всё ядерное оружие на территории Украины было передано России или уничтожено. Будапештский меморандум обозначал гарантии безопасности, которые Россия, Великобритания и США давали Украине в обмен на передачу ядерного оружия — не угрожать силой или её применением территориальной целостности или политической независимости Украины, а также воздерживаться от экономического принуждения, которое могло бы нарушить права Украины.
В 2014 году Россия аннексировала украинский Крым, чем нарушила заключенные с Украиной международные договоры, включая Будапештский меморандум и Договор о дружбе между Россией и Украиной 1997 года.
История
Предыстория
После распада СССР в декабре 1991 года на его территории появились 4 независимых республики, на территории которых находились советские ядерные вооружения: Россия, Украина, Казахстан, Беларусь. На территории Украины были размещены тактическое ядерное оружие, стратегические бомбардировщики, шахтные и мобильные пусковые установки межконтинентальных баллистических ракет, а также склады с ядерными боеголовками. На вооружении 43-й ракетной армии, дислоцированной на Украине находилось 163 МБР и порядка 900 боеголовок. Всего на территории Украины было размещено около 1900 ядерных боеголовок и 2500 тактических ядерных зарядов. Эти запасы ядерного оружия были третьими в мире — больше, чем у Великобритании, Франции и Китая. Тем не менее, операционные функции командования и контроля советскими стратегическими ядерными силами были сосредоточены в Москве, и до мая 1992 года украинские ядерные арсеналы оставались под командованием Евгения Шапошникова, сначала как министра обороны СССР, а позже как командующего Объединёнными Вооруженными силами СНГ; у правительства Украины не было кодов для запуска стратегических ракет.
По словам первого президента Украины Леонида Кравчука, размещённые на территории Украины ядерные боеголовки производились на территории России и по окончании срока годности к 1997 году должны были быть возвращены на утилизацию. Связанная с ядерным оружием советская инфраструктура была крайне дорогостоящей — Кравчук в 2021 году оценивал стоимость одной шахтной пусковой установки в 1 миллиард долларов США, а всей системы в целом — в 200 миллиардов; строительство на Украине необходимых новых предприятий только для того, чтобы производить и поддерживать эту систему в работоспособном состоянии потребовало бы ещё порядка 65 миллиардов долларов. В то время правительство Украины просто не могло позволить себе таких расходов. Эта система была ещё и технологически сложной, включала в себя спутники и станции космического слежения; многие специалисты — офицеры Ракетных войск стратегического назначения — уволились и переехали в Россию, так что им сложно было найти замену. Украинский дипломат Юрий Сергеев, позже постоянный представитель Украины при ООН, отмечал, что само присутствие ядерного оружия на территории Украины представляло собой опасность и для неё самой — военные ядерные объекты могли стать мишенью для террористов или обычных ракет, так что «мы сидели как бы на пороховой бочке». По мнению Кравчука, в передаче стратегического ядерного оружия России была заинтересована и Украина, не желающая быть в «заложниках», и США, на чью территорию были нацелены ракеты, и сама Россия, для которой это был вопрос стратегической безопасности — другие страны, изучив боеголовки, могли бы получить знания обо всей системе обороны СССР и, как следствие, России.
Решение о вывозе в Россию тактических ядерных боеприпасов — относительно мобильной части ядерного арсенала — было принято вскоре после подписания Беловежских соглашений в виде подписанного 21 декабря 1991 года в Алма-Ате «Соглашения о совместных мерах в отношении ядерного оружия». Уже весной 1992 года все тактические ядерные боеприпасы с территории бывшего СССР были вывезены в РоссиюПроблема ядерного наследства СССР: к 20-летию подписания Лиссабонского протокола Александрия Ольга Михайловна. Вестн. Моск. ун-та. Сер. 25. Международные отношения и мировая политика. 2012, № 4.
Судьба стратегических ядерных вооружений была решена в рамках подписания в мае 1992 года Россией, Украиной, Казахстаном, Беларусью и США дополнительного соглашения к Договору СНВ-1, известного как Лиссабонский протокол. Протокол оговаривал, что Беларусь, Казахстан, Россия и Украина являются правопреемниками СССР условий Договора СНВ-1. Также протокол оговаривал обязательства Беларуси, Казахстана и Украины в кратчайшие сроки избавиться от ядерных вооружений и присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия на правах государств, не обладающих ядерным оружием.
Позиция Украины по ядерному статусу со временем развивалась. В Декларации о суверенитете Украина объявила о безъядерном статусе из-за опасений, что споры о контроле над ядерным оружием могут замедлить получение Украиной независимости, а также из-за памяти о чернобыльской катастрофе. Несмотря на заявленный Верховной Радой в октябре 1991 года безъядерный статус Украины, позиция Украины при ратификации Лиссабонского протокола оказалась сложной. Подписание протокола совпало с претензиями России на украинский Крым — в июле 1993 парламент РФ заявил о претензиях на Севастополь. Ратификация Лиссабонского протокола была отклонена украинским парламентом.
В 1993 году политолог и эксперт по международным отношениям Джон Миршаймер аргументировал, что Украина должна сохранить ядерное вооружение для предотвращения войны с Россией, которая была бы «катастрофой», могущей привести к новому покорению Украины Россией и к нарушению мира в Европе. По его словам, ядерное оружие было бы единственным серьёзным препятствием российской агрессии.
В обмен на передачу ядерного оружия России Украина потребовала гарантии безопасности и территориальной целостности со стороны держав, официально обладающих ядерным оружием (России, США, Великобритании, Франции и Китая). Компенсацию за безъядерный статус правительство Украины оценивало в 2,8 млрд долларов США. 18 ноября 1993 года Верховная Рада ратифицировала Договор СНВ-1 с односторонними изменениями, которые оговаривали сохранение за Украиной ядерных вооружений. США и Россия не приняли эту ратификацию. В ходе переговоров США пришли к выводу, что Украине нужно будет предложить различные гарантии безопасности.
16 ноября 1994 года Верховная Рада Украины приняла закон № 248/94-ВР «О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 года», согласно которому Украина присоединялась к ДНЯО в статусе безъядерного государства с оговоркой: «6. Настоящий Закон вступает в силу после предоставления Украине ядерными государствами гарантий безопасности, оформленных путем подписания соответствующего международно-правового документа»
Подписание меморандума Обещанные гарантии были даны в виде подписанного 5 декабря 1994 года Будапештского меморандума. США, Великобритания и Россия брали на себя обязательства уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины, воздерживаться от угроз или применения силы и экономического давления, а в случае каких-либо угроз Украине с применением ядерного оружия — требовать от Совета безопасности ООН незамедлительных действий. После интенсивных переговоров 3 февраля 1994 года Верховная Рада ратифицировала оригинальные Договор СНВ-1 и Лиссабонский протокол. В качестве компенсации Украина получила порядка 500 млн долларов по программе Нанна — Лугара. Также США увязали заключение контракта по соглашению ВОУ-НОУ с поставками Россией ядерного топлива для украинских АЭС на сумму 160 млн долларов в качестве компенсации за ядерное оружиеЭнергия от бомб: Проблемы и решения при осуществлении высокоприоритетного проекта по нераспространению — перевод James P. Timbie, Energy from Bombs: Problems and Solutions in the Implementation of a High-Priority Nonproliferation Project // Science and Global Security, 2004, Volume 12, pp. 165—191.
Историк Сергей Плохий оценивает меморандум как проблемный, так как в меморандуме отсутствовали обязательства защиты Украины в случае агрессии. В случае ядерной атаки гаранты обещали обратиться в СБ ООН для предоставления Украине помощи. В случае возникновения «ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств», гаранты обещали «консультации». Эти обещания были слабой заменой железных гарантий, которые требовала Украина, но это был максимум, который украинские дипломаты получили в ходе затянувшихся переговоров.
Плохий описывает ядерное разоружение Украины как силовое, когда ядерное оружие было заменено обещаниями от ядерных стран. В 90-х годах соглашения помогли стабилизировать испытывавшую трудности украинскую экономику, а также её государственность. Решение вопроса с ядерным оружием помогло и стабилизировать ситуацию в Крыму, так как Ельцин имел меньше аргументов поддерживать там российский сепаратизм, и имел более сильную позицию против таких попыток в парламенте России. 30 лет спустя полномасштабное вторжение России показало, что обещания меморандума были неэффективными.
Аннексия Крыма Россией (2014) События, начавшиеся в 2014 году, показали, что меморандум не работает. С аннексией Крыма и агрессией на востоке Украины Россия впервые нарушила свои обязательства по Будапештскому меморандуму. Россия с использованием военной силы аннексировала украинский полуостров, назвав народные протесты в Киеве «переворотом», поддерживаемым ЦРУ, с целью окружить Россию и привести к вступлению Украины в НАТО. РФ оправдывала свои действия интересами национальной безопасности.
Положений, юридически обязывающих подписавших действовать в защиту Украины, меморандум не содержал. Международная реакция была слабой, хотя США и Великобритания впоследствии активизировали свои усилия по укреплению вооруженных сил Украины путем обучения и предоставления летального оборонительного оружия.
Вторжение России на Украину (с 2022)
24 февраля 2022 года началось полномасштабное вторжение Российской Федерации на территорию Украины. Российские войска одновременно пересекли государственную границу с трёх направлений: северного (со стороны Республики Беларусь), восточного и южного (с территории Крыма). Данной военной операции предшествовало признание Россией независимости самопровозглашённых ДНР и ЛНР 21 февраля 2022 года.
В ходе военных действий под российский контроль перешли значительные территории в восточной и южной частях Украины. 30 сентября 2022 года Российская Федерация объявила об аннексии Донецкой, Луганской, Херсонской и Запорожской областей после проведения референдумов, признанных международным сообществом нелегитимными. На момент аннексии Россия не осуществляла полного военного контроля над указанными территориями.
Текст меморандума МЕМОРАНДУМ О ГАРАНТИЯХ БЕЗОПАСНОСТИ В СВЯЗИ С ПРИСОЕДИНЕНИЕМ УКРАИНЫ К ДОГОВОРУ О НЕРАСПРОСТРАНЕНИИ ЯДЕРНОГО ОРУЖИЯ
Дата подписания: 05.12.1994
Дата вступления в силу: 05.12.1994