Бюдже́тное пра́вило — наложение длительных ограничений на показатели бюджетной политики. Бюджетные правила в основном направлены на сдерживание чрезмерного роста расходов бюджета, особенно в благоприятные для экономики времена, для обеспечения финансовой ответственности и устойчивости государственного долга.
Бюджетное правило является механизмом снижения зависимости государственного бюджета и внутренних экономических условий от цен на энергоносители для стран с сырьевой экономикой путём стерилизации нефтегазовых доходов бюджета и накопления суверенных фондовПояснительная записка к Федеральному закону от 29 июля 2017 года № 262-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета» .
История бюджетного правила в России В России «бюджетные правила» впервые были введены в 2004 году, когда был образован Стабилизационный фонд Российской Федерации, призванный обеспечивать покрытие дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Была установлена цена отсечения (20 долларов за баррель нефти в 2004 году, 27 долларов в 2006 году), и формирование фонда производилось за счет перечисления нефтегазовых доходов, поступающих в бюджет свыше цены отсечения. Динамика цен на нефть в те годы существенно опережала рост цены отсечения. По оценкам специалистов, в Стабилизационный фонд поступало до ¾ дополнительных доходов от благоприятной внешней конъюнктуры.
С 1 февраля 2008 года Стабилизационный фонд был разделен на: Резервный фонд — для финансового обеспечения нефтегазового трансферта. Фонд национального благосостояния — для обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
Для формирования бюджета на период 2008—2010 годов были установлены параметры: величина ненефтегазового дефицита бюджета — 4,7 % ВВП; нефтегазовый трансферт — объём нефтегазовых доходов, который можно направить на финансирование расходных статей бюджета — 3,7 % ВВП; пороговый объём Резервного фонда — до 10 % ВВП, после преодоления порога нефтегазовые доходы направлялись в Фонд национального благосостояния.
В связи с кризисом 2008 года новой ценой отсечения стал уровень 45 — 50 долларов за баррель нефти, который обеспечивал нефтегазовый трансферт на уровне 4,7 % ВВП. В 2011 году пороговый объём Резервного фонда был установлен в размере 7 % ВВП.
В 2012 году были предложены изменения в «бюджетные правила», которые начали действовать с 1 января 2013 годаБюджетное правило — это стратегический выбор макроэкономической и фискальной политики «Бюджет.ru» (29 марта 2013) и включали в себя два нововведения:
цена отсечения для нефтегазовых доходов составляла 91 доллар за баррель нефти и более не прогнозировалась, а рассчитывалась на основе статистических данных за предыдущие годы как трендовый показатель; объём расходов бюджета определялся как сумма ненефтегазовых доходов и нефтегазовых доходов в рамках расчетной цены на нефть плюс максимально возможный дефицит бюджета в размере 1 % ВВП.
С 2015 года применение бюджетных правил было приостановлено для возможности гибко реагировать на ситуацию с падением цен на нефть, ослабление рубля, инфляционные процессы и экономические санкции.
Переходные положения новой конструкции «бюджетных правил» были реализованы уже в 2017 году. До законодательного их закрепления дополнительные нефтегазовые доходы, поступающие в связи с превышением цены на нефть марки «Юралс» уровня 40 долларов США за баррель, не использовались на финансирование дополнительных расходов федерального бюджета.
Новая конструкция бюджетных правил вступила в силу с 1 января 2018 года с учётом переходных положений и предусматривала объединение Резервного фонда с Фондом национального благосостояния на базе Фонда национального благосостояния. Согласно бюджетному правилу предельный объём расходов федерального бюджета не должен был превышать суммы базового объёма нефтегазовых доходов, рассчитанного при базовой цене на нефть (40 долларов США за баррель Urals в ценах 2017 года с ежегодной индексацией на 2 % с 2018 года), объёма ненефтегазовых доходов и расходов по обслуживанию государственного долга.
С 2019 по 2022 год в бюджетное правило были внесены точечные изменения, предусматривающие увеличение расчетного размера расходов федерального бюджета (отказ от нулевого первичного структурного дефицита): с 2019 года на 585 млрд рублей ежегодно до 2023 года и на 575 миллиардов рублей в 2024 годуФедеральный закон от 19.07.2018 № 222-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 4 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» . в 2020 году в связи с целях борьбы с последствиями новой коронавирусной инфекции на 1460 млрд рублейФедеральный закон от 15.10.2020 № 327-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году»; с 2021 года соответствующее превышение было заменено относительной величиной — 0,5 процента объема ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджетеФедеральный закон от 29 ноября 2021 года № 384-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году» .
В 2022 году в условиях необходимости минимизации негативных экономических санкций в отношении Российской Федерации действие бюджетных правил было временно приостановлено. Правительству Российской Федерации было предоставлено право направлять дополнительные нефтегазовые доходы и средства Фонда национального благосостояния на обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) федерального бюджета, а также на иные цели, определенные Правительством.
Данное решение обеспечило соразмерную бюджетную поддержку структурной адаптации российской экономики. Совокупный бюджетный импульс, профинансированный за счет ликвидных активов ФНБ и дополнительных нефтегазовых доходов, составил в 2022 году около 5 % ВВПОсновные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов.
С одной стороны, такой подход ускорил стабилизацию на финансовых рынках и помог смягчить адаптацию в период перестройки хозяйственных связей. В результате данное решение сыграло важную роль в стабилизации отечественного финансового рынка и российской экономики и было обосновано как временная мера в условиях масштабного внешнего шока.
С другой стороны, обратной стороной приостановки «бюджетных правил» и временного использования рентных сверхдоходов стало повышение влияния изменения конъюнктуры сырьевых рынков на волатильность курса рубля и экономику в целом. В среднесрочной перспективе это создавало угрозу для устойчивости макроэкономических условий и финансовой стабильности, а также значительные инфляционные рискиОсновные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов .
В конце 2022 года были приняты обновленные «бюджетные правила», которые сохраняли основные принципы ранее действовавшей конструкции (определение первичных расходов на основе ненефтегазовых доходов и базового объема нефтегазовых доходов, дополнительные рентные сверхдоходы не направляются на расходы, а сохраняются в Фонде национального благосостояния), но предусматривали модификации с учетом изменившихся условийФедеральный закон от 21 ноября 2022 года № 448-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году : в связи с ограниченной предсказуемостью объемов добычи и экспорта нефти и природного газа Российской Федерации, а также мирового энергетического рынка величина базовых нефтегазовых доходов была зафиксирована на уровне 8 трлн рублей. Такой подход обеспечивал стабильность бюджетных расходов вне зависимости от изменчивости конъюнктуры; в течение периода 2023—2024 годов был предусмотрено временное превышение предельных расходов федерального бюджета в рамках проведения контрциклической бюджетной политики: в 2023 году — на 2,9 трлн рублей, в 2024 году — на 1,6 трлн рублей. С 2025 года предусмотрен выход на нулевой первичный структурный баланс, то есть первичные расходы федерального бюджета с поправкой на сальдо кредитов будут соответствовать базовым нефтегазовым доходам и ненефтегазовым доходам.
С 2024 года в связи с принятыми мерами по диверсификации поставок российской нефти, повышением устойчивости и предсказуемости объемов добычи и экспорта расчет базовых нефтегазовых вернулся традиционному определению через базовую цену на уровне 60 $/барр., что соответствует уровню цен, использованному в 2023 году для определения фиксированного размера базовых нефтегазовых доходов в 8,0 трлн рублейФедеральный закон от 02.11.2023 № 520-ФЗ «О внесении изменений в статьи 96.6 и 220.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2024 году» .
Механизм Согласно бюджетному правилу предельный объём расходов федерального бюджета не должен превышать суммы:
— базового объёма нефтегазовых доходов, рассчитанного при базовой цене на нефть (60 долларов США за один баррель с ежегодной индексацией на 2 процента начиная с 2027 года) ((НГД(P_баз,FX_прогноз));
— объёма ненефтегазовых доходов (ННГД);
— расходов по обслуживанию государственного долга (%);
— разницы между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов (Ск).
Расходы = НГД (P_баз,FX_прогноз) + ННГД + % + Ск
При таком способе определения объёма предельных расходов федерального бюджета обеспечивается бездефицитный бюджет на первичном уровне (без учёта расходов на обслуживание государственного долга) при базовых параметрах.
Дополнительные нефтегазовые доходы (формируемые вследствие фактического превышения цен на нефть базового уровня) подлежат зачислению в Фонд национального благосостояния. В случае образования недополученных нефтегазовых доходов федерального бюджета финансирование дефицита федерального бюджета осуществляется за счет Фонда национального благосостояния.
Пополнение/использование средств Фонда национального благосостояния осуществляется посредством операций на внутреннем валютном рынкеПресс-релиз с официального сайта Минфина России «Об операциях на внутреннем валютном рынке» (25 января 2017). С февраля 2017 г. Минфином России на ежемесячной основе проводятся операции по покупке (продаже) иностранной валюты, а с июля 2021 года — иностранной валюты и золота в обезличенной форме в объёме превышения фактических поступлений нефтегазовых доходов над уровнем нефтегазовых доходов федерального бюджета или в объеме недополученных нефтегазовых доходов по сравнению с базовым уровнем. Такой механизм позволяет обеспечить накопление/реализацию иностранных активов в направлении и объёмах, обеспечивающих снижение зависимости реального эффективного курса рубля от колебаний цен на нефтьОсновные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.