„Bolszewickich” przywódców określił mianem kryminalistów, których należy odpowiednio do tego potraktować. Ponadto celem kampanii na Wschodzie miało być zlikwidowanie sowieckiej inteligencji oraz niedopuszczenie do jej odrodzenia.
Pierwszą podstawą „prawną”, umożliwiającą zabijanie bez sądu sowieckich komisarzy politycznych oraz innych osób uznanych przez nazistów za „niepożądane” był tzw. rozkaz o „Jurysdykcji Barbarossa” (Gerichtsbarkeit Barbarossa) z 13 maja 1941, który upoważniał każdego oficera niemieckiego na terenie przyszłej okupacji niemieckiej na wschodzie do wykonania egzekucji bez sądu, bez wszelkich formalności, na każdej osobie podejrzanej o wrogi stosunek do Niemców (dotyczyło to również jeńców wojennych).
Główne założenia Kommissarbefehl Ostateczny kształt zamiarom Hitlera odnośnie do radzieckich komisarzy politycznych nadały wydane w dniu 6 czerwca 1941 roku tak zwane „wytyczne w sprawie traktowania komisarzy politycznych” (Richtlinien für die Behandlung politischer Kommissare), znane szerzej jako „rozkaz o komisarzach” (Kommissarbefehl). Dokument ten podpisał w imieniu Hitlera feldmarszałek Wilhelm Keitel, choć opracowano go w oparciu o szkic stworzony w Naczelnym Dowództwie Wojsk Lądowych.