thumb|« Seul un amendement à la Constitution fera le boulot. On a essayé la carotte, mais ça n’a pas marché. Avec le bâton du Balanced Budget Amendment (la règle d’or américaine), on pourra empêcher l’administration de gaspiller notre argent et de nous surtaxer, et sauver notre économie ». Ronald Reagan, Intervention télévisée de Ronald Reagan @ 0:30.
La règle d'or budgétaire est un ensemble de conditions susceptibles de conduire à l’absence de déficit budgétaire annuel d'un État ou d'une collectivité publique. Pour en assurer le respect effectif, certains estiment que l'énoncé de la Règle doit être une disposition juridique de haut niveau et faire l'objet d'une inscription dans le texte même de la Constitution.
Champ d'action Les conditions constituant la « règle d'or budgétaire » peuvent être formulées pour concerner différents niveaux : L'ensemble du budget de l'État (volet du fonctionnement et/ou volet de l'investissement) Certaines de ses composantes : le budget de l'ensemble des administrations publiques, le budget des administrations publiques centrales, le seul budget de l'État le budget des administrations de sécurité sociale, le budget de chaque administration publique territoriales ou certaines d'entre elles, chaque budget annuel considéré individuellement ou au contraire la tendance de l'évolution de ces budgets annuels, les incidences budgétaires sur le niveau de la dette de l'État.
Définitions Plusieurs définitions peuvent être envisagées pour une « règle d'or » concernant le déficit public dans le cadre d'un périmètre comptable donné: l'exigence d'un déficit nul, c'est-à-dire : soit un équilibre consolidé des recettes et des dépenses sur l'année, au centime près, ou un excédent (cas du budget de l'union européenne) ; soit un équilibre du Budget de fonctionnement, autorisant un déficit pour l'investissement, financé par l'endettement (cas du budget des administrations locales en France) ; l'obligation de demeurer en dessous d'une valeur maximale pour un ou plusieurs indicateurs de déficit (déficit / PIB, dette publique / PIB) avec des mesures contraignantes en cas de « déficit excessif » (cas des pays membres de la zone euro, ou de la Hongrie) le respect d'une progression raisonnable définie comme une croissance du déficit inférieure ou au plus égale à celle du PIB, ou telle que le ratio entre endettement et PIB ne puisse croître entendue dans le cadre d'une programmation pluriannuelle de retour à l'équilibre ou à une situation d'« endettement soutenable » (cas de l'article 34 de la Constitution de la France), etc.
En fait l'expression habituellement utilisée dans la littérature internationale pour ce type de règle est celle de "règle budgétaire" (fiscal rule). Selon Kopits et Symansky (1998)"Fiscal Rules, IMF Occasional Paper 162", une règle budgétaire est une contrainte permanente imposée à la politique budgétaire sous la forme d'une cible numérique qui porte sur un agrégat clé des finances publiques (solde budgétaire, dette publique, dépense publique ou recettes publiques). Quant à l'expression de règle d'or, en principe elle correspond à un type de règle budgétaire qui permet les déficits dans la limite du montant des investissements. Le principe d'une règle d'or est que les dépenses de fonctionnement doivent être financées par des impôts, mais que les dépenses d'investissement, qui préparent l'avenir, doivent pouvoir être financées par le recours à l'emprunt. Utiliser l'expression de règle d'or pour les règles budgétaires en général peut par conséquent prêter à confusion.
Applications Aux États-Unis Aux États-Unis, les règles d'or budgétaires ont pris la forme de divers « amendements sur l'équilibre du budget » (Balanced Budget Amendment) adoptés par les différents États et par le gouvernement fédéral, notamment : le Gramm-Rudman-Hollings Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act de 1985 ; le Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act de 1987. La plupart des États fédérés ont un tel dispositif dans leur constitution. Ce n'est pas le cas de l'État fédéral, où les règles applicables dans le domaine ne sont que légales. Ainsi le « Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act » est une partie du titre 31 (Money and Finance) du « United States Code ».
La loi GRH de 1985 et BEA de 1990 définissent en particulier les règles et procédures budgétaires. La loi Gramm-Rudman-Holings de 1985 établit des objectifs annuels de déficits décroissant dans le temps et vise l’équilibre en 1991.
Son mécanisme prévoit qu'en cas de déficit prévisionnel dépassant l'objectif, des coupes automatiques (juridiquement, des séquestrations), d’un montant équivalent au dépassement du seuil sont mises en œuvre dans la plupart des dépenses discrétionnaires et dans certaines dépenses obligatoires. Ceci afin de respecter l’objectif.
Ces lois ont été votées sous l'ère Reagan. Elles sont à l'époque considérées comme de nouvelles mesures d'austérité budgétaire, à l'instar de toutes celles adoptées aux États-Unis et au Royaume-Uni sous l'ère Thatcher-Reagan.
Ces procédures n'ayant pas produit les résultats escomptés, elles ont en grande partie été remplacées par le Budget Enforcement Act de 1990. Cette loi limite de manière assez stricte les dépenses discrétionnaires et introduit le concept de « pay-as-you-go » pour les dépenses obligatoires et les revenus.
De 1991 à 1993, trois plafonds de dépenses discrétionnaires sont introduits (défense, international et intérieur). Le plafond est finalement unifié en 1994 et 1995. Le principe de séquestration reste de mise. Aucune séquestration n'a été mise en œuvre avant l'année 2000.
En cas de prévision d'augmentation du déficit pour l'année ultérieure, la règle de « pay-as-you-go » prévoit des coupes dans les dépenses obligatoires ou une augmentation des recettes dans le budget de cette année ultérieure. En cas de non-respect, les programmes obligatoires sont sujets à séquestration.
Mais les montants pouvant être séquestrés sont plus faibles, que ce que prévoyait la loi GRH, seuls les objectifs de déficit découlant d’une mesure législative sont pris en compte.
Union européenne Budget de l'Union européenne Le budget de l'Union repose sur huit principes : l’annualité, qui signifie que les recettes et les dépenses sont votées pour un exercice courant du au d'une année ; l’équilibre, qui signifie que le budget ne peut être déficitaire ou excédentaire. Cependant, des budgets supplémentaires ou rectificatifs (BR) sont possibles ; l’unité et la vérité budgétaire, qui prévoit que l'ensemble des dépenses et recettes soient regroupées dans un seul document budgétaire pour l'ensemble des institutions et que tout doit être inscrit (pas de contraction de dette par exemple) ; l’universalité (ou "principe de non affectation"), qui signifie que les recettes ne doivent pas être affectées à des dépenses précises (un État membre ne peut demander d'affecter sa participation à une politique particulière) ; la spécialité qui veut que chaque crédit soit utilisé pour ce pour quoi il a été affecté ; un engagement de bonne gestion financière, cela sous-entend une gestion menée avec économie, efficacité et efficience ; la transparence, qui prévoit la publication de l'établissement et l'exécution du budget et de la reddition des comptes ; l'unité de compte, qui prévoit que l'euro est l'unité comptable (même si certaines transactions sont effectuées dans d'autres monnaies).
Application au niveau de la Zone euro Dans la zone euro, les objectifs d'équilibres budgétaires des pays participants à la zone euro ont d'abord été encadrés par les textes fondateurs, avant qu'il ne soit envisagé de les décliner dans les constitutions nationales des pays participants.
La notion de Déficit excessif Considérant l'objectif de prévenir toute situation d'insolvabilité d'un pays participant à l'euro et afin de ne pas contraindre la politique monétaire de la zone par la politique budgétaire des États membres, les pays membres de la zone euro ont limité leur souveraineté et se sont engagés mutuellement à contraindre leur politique budgétaire et en particulier leurs déficits par un ensemble d'actes juridiques intitulés pacte de stabilité et de croissance (PSC).
Le Conseil européen se réunit entre 1995 et 1997, à Madrid, Florence, Dublin puis Amsterdam pour aboutir notamment à une Résolution du Conseil européen sur le Pacte de stabilité et de croissance.
Cette résolution lie les États membres, le Conseil et la Commission. Avec ce pacte, les États membres s'engagent par le traité à éviter les déficits excessifs des administrations publiques. La résolution fixe la valeur de référence limite du déficit budgétaire à 3 % du PIB, pendant la troisième phase de l'UEM.
Le Pacte de stabilité et de croissance est constitué de la résolution et de deux règlements du Conseil, l'un relatif au renforcement de la surveillance des situations budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, et l'autre visant à accélérer et clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.
Le principe de procédure des déficits excessifs est organisé par l'article 126 (ex article 104 C du TCE) traité, qui considère notamment le concept de taux de déficit de référence. Cet article est précisé et clarifié par le règlement /97 mis à jour par le règlement (CE) /2005 qui fixe notamment le taux de référence à la valeur de 3 %.
Sont ainsi définis des procédures de concertation, de dissuasion et de sanction qui contraignent les États membres de la zone euro.
Le PSC est fondé sur les articles 99 et 104traité, site de l'UE du Traité instituant la Communauté européenne. Il a été adopté au Conseil européen d’Amsterdam le et a acquis une valeur normative par deux règlements du Conseil de l'Union européenne du .
La procédure des déficits excessifs est une disposition dissuasive. Elle s'enclenche -sauf circonstances exceptionnelles- dès qu’un État membre dépasse le critère de déficit public fixé à 3 % du PIB. Le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations pour que l’État mette fin à cette situation. Si tel n’est pas le cas, le Conseil peut prendre des sanctions : dépôt auprès de la BCE (de 0,2 à 0,5 % PIB de l’État en question), qui peut devenir une amende si le déficit excessif n’est pas comblé.
La contrainte de solde budgétaire maximum fixé à 3 % - déjà mentionnée dans le traité de Maastricht - est difficilement justifiable du point de vue économique. En effet la théorie de la dynamique de la dette"Dynamique de la dette,Wiki"indique que le critère visant à stabiliser un déficit public est lié au solde primaire budgétaire et non au solde budgétaire. Ainsi on peut très bien diminuer l'endettement avec un déficit budgétaire supérieur à 3 %"Italie, Graphique 5,2003, page 3/3" ou l'augmenter s'il est inférieur à 3 %"Italie, Graphique 5,2008, page 3/3".
La notion de Plafond de dépense La règle d'or consistant à plafonner le montant de dépense dans la constitution est une des propositions étoile de l'alliance franco-allemande pour impulser un gouvernement économique authentique de la zone euro. L'objectif d'Angela Merkel et de Nicolas Sarkozy est que chaque pays de la zone euro ait un plafond de dépense inscrit dans la constitution avant l'été 2012.
Pour Herman Van Rompuy, président du Conseil européen, la règle d'or n'est qu'un plus dans la chasse aux déficits; elle n'est pas indispensable.
La Commission européenne pour sa part fait valoir que: le principe de budgets en équilibre est la pierre angulaire du Pacte de stabilité et de croissance du traité de Maastricht, dans la hiérarchie du droit, les traités européens sont supérieurs aux Constitutions des États.
Application au niveau des États membres L'Allemagne L'article 110 de la loi fondamentale allemande de 1949 explique que les recettes et les dépenses doivent s'équilibrer.