vignette|Édit de création de la lieutenance générale de police de Paris, 1667. Archives nationales. Le lieutenant général de police, apparu dans la seconde moitié du , est le premier magistrat spécialisé dans l'exercice de la « police », une mission qui était alors beaucoup plus large qu'aujourd'hui. Ainsi, Joseph-Nicolas Guyot définissait la police comme « l'ordre, le règlement établi dans une ville pour tout ce qui regarde la sûreté et la commodité des habitants ». Le mot désigne également « la juridiction établie pour l'exercice de la Police ».
Le terme de police vient du mot latin politia servant à désigner l'organisation politique, le gouvernement de la cité. Ce mot latin vient du mot grec πολιτεία (politeía) relatif au bon ordre, à la bonne administration de la ville (ville qui se dit πόλις ou polis en grec ancien).
Cette notion, qui rencontre un vif succès institutionnel et doctrinal de la fin du au milieu du , a fait l'objet du Traité de la police, ouvrage fondamental du commissaire au Châtelet Nicolas de La Mare, qui attribue aux autorités responsables de la police onze champs de compétence : la religion, les mœurs, la santé, l'approvisionnement et les vivres, la voirie (ex : gestion des boues et immondices), la tranquillité et la sécurité publique (ex : fermeture des portes, allumage des réverbères), les sciences et arts libéraux (ex : police du livre), le commerce (ex : surveillance du prix du pain pour éviter les émeutes), la réglementation concernant les serviteurs, domestiques et manœuvriers, les manufactures et arts mécaniques et la gestion de la pauvreté. Les matières citées correspondent à la notion d'« administration », développée dans la seconde moitié du René Lévy, Jean-Marc Berlière, Histoire des polices en France : De l'ancien régime à nos jours, Nouveau Monde Éditions, 2011..
Quelques années après son accession au trône et une fois l'ordre rétabli dans les finances du royaume, Louis XIV prend conscience de cette situation et de la nécessité de réformer profondément la police dans ses villes. Le roi, qui désire « l'ordre en toutes matières », est notamment persuadé de l'importance de la police de Paris pour la sûreté du royaume, alors que le Parlement est puissant et la ville capable des plus grands tumultes. Il va tenter de remédier à ces périls en créant une administration rationalisée et efficace. Cette réforme, soutenue par Colbert, est significative des efforts de la royauté pour la mise en place d'un État moderne au .
Un agent nouveau comme solution au désordre parisien Les défaillances d'administrations rivales
Avant 1667, la capitale n'est pas dépourvue d'autorités investies de missions de police, bien au contraire. Le prévôt et vicomte de Paris, agent royal, est chargé de la gestion de la capitale. L'essentiel de ses fonctions est passé entre les mains de ses lieutenants dès le début du : le lieutenant civil et le lieutenant criminel se partagent ainsi la justice et la police de la ville et se livrent une concurrence farouche. L'arrêt du Parlement du , s'il tranche le conflit au profit du lieutenant civil, ne permet toutefois pas de régler nettement les attributions respectives des deux agents en matière de police.
Cette situation est d'autant plus confondante que d'autres personnages interviennent au titre de la police à Paris. Ainsi, le prévôt des marchands, qui appartient au bureau de ville, dispose de compétences étendues en matière financière et fiscale, d'approvisionnement de la capitale, de gestion du fleuve, de sécurité...
Enfin, des agents tels que le lieutenant criminel de robe courte, le prévôt de l'Île ou encore le chevalier du guet, interviennent subsidiairement dans la police de Paris. Il résulte de la multitude d'administrations rivales une grande confusion et une incapacité à résoudre les plus graves difficultés que pose la gestion d'une grande cité. La police est généralement considérée comme une fonction peu rémunératrice voire gratuite . Les officiers, qui ont acheté leur charge, préfèrent dès lors se consacrer à des activités plus intéressantes financièrement. Aussi les commissaires au Châtelet négligeaient-ils la police au profit de fonctions payantes, telles que l'apposition ou la levée de scellés, la liquidation de comptes litigieux ou encore la préparation de rapports pour les intimés devant le lieutenant civil.
Ces défaillances d'une administration fréquemment soupçonnée de corruption par les habitants constituent une cause structurelle, profonde, de la nécessité de réformer la police dans la seconde moitié du . Cette confusion institutionnelle s'est conjuguée aux excès criminels des années 1660, facteur déclenchant de la « réformation » de .
Une capitale en proie à l'insécurité ?
Alors que Paris est la ville la plus importante d'Europe en nombre d'habitants, la situation semblait, aux yeux des contemporains, dramatique sur le plan de la sécurité publique. Guy Patin, doyen de la Faculté de médecine et homme de lettres, dénonçait, le , non sans exagération, cet état de fait : « Jour et nuit on vole et on tue ici à l'entour de Paris. On dit que ce sont des soldats du régiment des gardes et des mousquetaires. Nous sommes arrivés à la lie de tous les siècles ». À l'époque du grand règne de Louis XIV, la divagation de soldats n'est pas le moindre facteur de troubles. Ils logent en effet chez l'habitant, à défaut de casernes.
En outre, dans la seconde moitié du , de véritables compagnies criminelles (qui possèdent leurs officiers, leur discipline, leur langage secret et leur code spécial de l'honneur) étendent leur domination sur des quartiers entiers de la capitale dans une relative impunité. L'insécurité prend parfois une ampleur inquiétante : pour la seule journée du , on dénombre quatorze assassinats, et 373 pour l'année 1643 Arlette Lebigre, La police, une histoire sous influence, Gallimard, 1993, p. 32 . Néanmoins, au début du , les archives font davantage apparaître une profusion de morts par accidents (dont beaucoup de noyés), notamment aux abords de Paris, parfois dû à l'alcoolisme, plutôt que des meurtres. « Les suicides apparaissent rarement dans les procès-verbaux de la maréchaussée (...) Les meurtres semblent également rares, à l'exception de ceux commis par des bandits de grand chemin vers 1723. C'est donc l'accidentel qui prime. (...) Beaucoup de pauvres et d'inconnus sont retrouvés au bord des chemins » Vincent Denis, Une Histoire de l'identité — France 1715-1815, Champs Vallon, 2008, .
La capitale du royaume est tristement réputée dans toute l'Europe pour la dangerosité présumée de ses rues : la Cour des miracles, qui sera détruite par le premier lieutenant général, La Reynie, en est le symbole. L'inquiétude qui en résulte, ressentie de manière permanente, gonfle à tel point qu'elle constitue une des causes immédiates de la réforme de la police, à la suite d'un épisode marquant. L'émotion populaire atteint en effet son comble lorsque, le , deux voleurs s'introduisent en plein jour dans l'hôtel particulier du lieutenant criminel (un des plus grands magistrats de France à l'époque) Jacques Tardieu et l'assassinent, après avoir tué sa femme d'un coup de pistolet. L'indignation générale suscitée par le crime amène le roi et son contrôleur général à remédier au plus vite à la situation, non sans avoir préalablement mené une véritable réflexion sur la police de la capitale. Quinze ans plus tard, c'est l'affaire des Poisons qui défraie la chronique.
Création d'un nouvel office voué à la police Pour résoudre la question du désordre de la capitale, le roi met en place un conseil de réformation de la police qui se tient d' à chez le chancelier Pierre Séguier. Ce conseil compte parmi ses membres le maréchal de Villeroy, chef du conseil de finance et treize conseillers d'État (dont Henri Pussort, oncle de Colbert). Les travaux, menés sous l'égide de Colbert, aboutiront à l'édit royal créant la charge de lieutenant de police du prévôt de Paris, enregistré par le Parlement de Paris le .
Peu de temps avant que le conseil de réformation ne commence ses travaux, le lieutenant civil Dreux d'Aubray meurt, le , empoisonné par sa fille, la marquise de Brinvilliers.
Ce décès allait permettre de modifier profondément la répartition de la police de Paris par le démantèlement de la charge du lieutenant civil et l'amputation de nombreuses compétences au profit du lieutenant de police.
Gabriel Nicolas de La Reynie est ainsi nommé « lieutenant du prévôt pour la partie de la police » le et indemnise le lieutenant civil Antoine d'Aubray (qui avait succédé à son père) à hauteur de , pour les compétences qui étaient retirées à ce dernier .
L'édit de 1667 dispose notamment que « les fonctions de la justice et de la police sont souvent incompatibles et d'une trop grande étendue pour être bien exercées par un seul officier dans Paris » , et marque ainsi clairement la volonté royale de distinguer le pouvoir de juger du pouvoir d'administrer, rompant ainsi avec les usages médiévaux.
Pourquoi un lieutenant de police ? Selon une tradition qui remonte au Traité de police du commissaire de La Mare lui-même, longtemps reprise par les historiens sans être critiquée Les différents travaux d'Arlette Lebigre restent fidèles à cette présentation datée. Cf. M. Auboin et J. Tulard (dir.), Histoire et dictionnaire de la police, colle. Bouquins, Robert Laffont, 2005., Louis XIV aurait restauré l'ordre dans la capitale en instaurant pour la première fois une centralisation de la police dans les mains d'un magistrat spécialisé. La création de la charge de lieutenant de police en 1667 s'inscrit dans la « remise en ordre » du royaume, un thème constamment agité par la cour dans les années 1660.
Il est probable que Paris, dix ans après la Fronde, était encore une ville capable de grands tumultes, en raison de son extension spatiale et de sa population croissante. Le gouvernement royal, et en particulier Colbert, souhaite appesantir sa tutelle sur la capitale : celle-ci est largement aux mains des « bourgeois » et des grandes compagnies d'officiers, sans compter la présence des grands aristocrates et de leurs clientèles. Une partie notable des habitants se reconnaissent dans un idéal municipal, une « communauté urbaine » attachée à ses privilèges et ses libertés, soucieuse d'une autonomie vis-à-vis du gouvernement monarchique Robert Descimon, « Les barricades de la Fronde parisienne. Une lecture sociologique », Annales. Économies Sociétés Civilisations, 45/2, 1990, p. 397-422..
Aussi, moins qu'à des problèmes d'ordre public, la création d'une charge de lieutenant de police au sein du tribunal royal du Châtelet semble obéir à des considérations à la fois pratiques et politiques. Elle est un des jalons dans la prise de conscience par les juristes de la monarchie d'une spécificité des « matières de police » par rapport à la justice, de l'émergence d'un nouveau type de pouvoir, la police, qui permet au Prince d'exercer directement sa souveraineté sur ses sujets, bien mieux que la justiceMichel Foucault, Sécurité, territoire, population : cours au Collège de France (1978), Gallimard/Le Seuil, 2003. Paolo Napoli, Naissance de la police moderne, La Découverte, 2003.. Il faut rappeler qu'une première centralisation de la police s'était déjà produite à l'instigation du parlement de Paris en 1630 lorsque cette juridiction avait confiée au lieutenant civil du Châtelet la police dans la capitale, au détriment du lieutenant criminel qui la lui disputait. L'usage voulait que le titulaire de la charge de lieutenant civil soit aussi le Prévôt des marchands, à la tête de l'autre grande juridiction de police de la capitale, l'Hôtel de ville. Cette première centralisation a fonctionné jusqu'à la Fronde. Elle montre que la création du lieutenant de police ne s'inscrit pas sur une page blanche, mais sur des formes policières antérieures.