La participation du public aux documents d’urbanisme consiste à permettre aux citoyens de collaborer à l'élaboration et à la conception, ainsi qu'à la révision et à la modification des actes portant sur leur espace de vie et aménageant celui-ci.
Le régime français de participation du public aux documents d'urbanisme découle à l'origine de la loi Bouchardeau du . Aujourd'hui il est composé de textes variés, tenant tant au droit de l'urbanisme qu'au droit de l'environnement, le tout étant énoncé dans des textes nationaux, comme dans des traités supranationaux telle que la convention d'Aarhus du Décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005, relative à la conclusion au nom de la Communauté européenne, de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement.. Si l'on parle de documents d'urbanisme, la transversalité de ce régime fait qu'il s'agit d'un bloc du droit de l'aménagement.
Les documents d'urbanisme qui seront étudiés sont ceux qui sont listés au premier alinéa de l'article L. 122-4 du Code de l'environnement, c'est-à-dire « les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant »1° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, relatifs à l'agriculture, à la sylviculture, à la pêche, à l'énergie ou à l'industrie, aux transports, à la gestion des déchets ou à la gestion de l'eau, aux télécommunications, au tourisme ou à l'aménagement du territoire qui ont pour objet de définir le cadre de mise en œuvre des travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact en application de l'article L. 122-1..En 2016 une Charte de la participation du public, d’application volontaire liste les bonnes pratiques en matière de participation du public, rappelant les valeurs et principes qui définissant un processus participatif vertueuxprojet "Rapport d’exécution de la Convention d’Aarhus 2017" soumis a consultation du public en 2017 (format odt - 67.8 ko - 16/05/2017), voir p 24. Depuis le , toutes les demandes d'autorisations d'urbanisme déposées dans le périmètre d'un établissement classé Seveso doivent faire l'objet d'une « procédure de participation du public » décret publié le 31 décembre au Journal officiel.
Les procédés classiques de participation du public L'enquête publique
La notion d'enquête publique et son champ d'application
C'est la loi Grenelle 2, loi -788 du portant engagement national pour l'environnement portant engagement national pour l'environnement. qui va faire considérablement évoluer la notion d'enquête publique en ce qu'elle va étendre le champ d'application de l'enquête publique de manière significative. En effet, cette nouvelle loi réajuste le champ d'intervention de l'enquête publique en tenant compte des exigences exprimées en matière de démocratie et de participation du public à la prise de décision par des conventions internationales, et notamment la Convention d'Aarhus portant sur « l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ».
En premier lieu s'ajoute aux objectifs d'information et de participation du public au processus décisionnel l'objectif de « prise en compte des intérêts des tiers », sous-entendu tiers aux opérations soumises à enquête publique. Cet ajout traduit une volonté d'étendre la démocratie en matière d'environnement à un plus grand nombre d'acteurs possibles en intégrant les tiers (aux opérations soumises à enquête) au processus décisionnel. On peut penser que cet ajout vise les personnes publiques en apparence extérieures au projet ou des personnes privées, mais également les associations de protection de l'environnement qui pourraient souhaiter donner leur avis sur le projet faisant l'objet d'une enquête publique. En second lieu, après la ratification de la convention d'Aarhus et la promulgation de la loi Grenelle 2, l'enquête publique concernera tous « les projets et décisions faisant l'objet d'une étude d'impact ou d'une évaluation préalable » selon l'article R. 123-1 du code de l'environnement.
L'article L. 123-2 du code de l'environnement, dans son 2° précise que les plans, schémas et programmes… soumis à une évaluation environnementale, et qui devront donc faire l'objet d'une enquête publique lors de leur élaboration, sont cités aux articles L. 121-10 à 121-15 du code de l'urbanisme. Lorsqu'on se réfère à ces articles du code de l'urbanisme, on remarque que les principaux documents d'urbanisme y sont cités, tels que les DTA, les DTADD, le SDRIF, les SCOT ainsi que les PLU. Leur citation, les obligeant à faire l'objet d'une enquête publique sous certaines conditions, n'a rien de surprenant puisque la protection de l'environnement et les objectifs de développement durable notamment pour permettre l'égalité entre les populations actuelles et futures font partie des principes du droit de l'urbanisme cités aux articles L. 110-1 et 121-1 du code de l'urbanisme, articles fixant les objectifs que doivent respecter et atteindre les documents d'urbanisme.
Il existe donc aujourd'hui deux types d'enquêtes publiques régis par deux codes différents : l'enquête publique concernant les opérations d'expropriation régies par le code de l'expropriation qu'il ne conviendra pas d'étudier, et les enquêtes publiques concernant les opérations pouvant porter atteinte à l'environnement citées ci-dessus, notamment l'élaboration et la modification des documents d'urbanisme régis par le code de l'environnement.
La procédure de l'enquête publique La procédure de l'enquête publique découle directement de la loi Grenelle 2 du et de son décret d'application -2018 du . Elle est codifiée aux articles R. 123- à R. 127-23 du Code de l'environnement dans sa partie réglementaire et pour la partie législative des articles L. 123-1 à 19. On entendra dans le terme projet l'élaboration ou la modification d'un document d'urbanisme comme le Schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou le Plan local d'urbanisme (PLU).
L'enquête publique est conduite par un commissaire-enquêteur nommé par le président du tribunal administratif, ou par une commission d'enquête (on a un nombre impair de commissaires-enquêteurs avec un président de commission) pour les enquêtes les plus importantes, le plus souvent désigné par le président du tribunal administratif, mais pouvant aussi être mis en place par certaines autorités statutaires comme le préfet.
La publicité doit comprendre différents éléments cités à l'article L. 123-10 du code de l'environnement dont l'objet de l'enquête, le nom et la qualité « du commissaire-enquêteur ou des membres de la commission d'enquête, la date d'ouverture, le lieu de l'enquête, sa durée et ses modalités ». En ce qui concerne le lieu de l'enquête, la publicité doit notamment indiquer les dates et lieux des permanences du commissaire-enquêteur (souvent en mairie) qui ont pour objectifs de mettre le dossier du projet à la disposition du public et également de recueillir les remarques individuelles des citoyens. Mais le commissaire-enquêteur peut également utiliser d'autres moyens pour réunir les avis du public comme une réunion publique par exemple ayant pour but d'informer et d'entendre les remarques de la population, de pouvoir éventuellement répondre aux questions et d'instaurer un débat autour du projet. À la fin de l'enquête publique, le commissaire-enquêteur doit établir un rapport retranscrivant les remarques, propositions et contre-propositions émises, ainsi que le débat ayant eu lieu.
Les critiques envers l'enquête publique L'enquête publique a pour mission d'informer et de faire participer les citoyens au processus décisionnel sur des projets le plus souvent urbanistiques pouvant avoir un effet sur l'environnement, donc cette procédure permet d'intégrer de la démocratie au sein du droit de l'urbanisme par le biais du droit de l'environnent. Or il serait intéressant de voir quelle est l'effectivité de cette volonté démocratique.
Une autre critique qui peut être faite dans l'application de la procédure d'enquête, c'est le fait que souvent cette dernière n'est pas représentative de toutes les couches de la population puisqu'il y a toujours peu de citoyens qui participent à l'enquête publique en donnant leurs avis sur les projets d'urbanisme (l'enquête publique réalisée par l'Agglomération Pays de l'Aubagne et de l'Étoile située au sud des Bouches-du-Rhône traduit cette faible participation, cette enquête ayant eu lieu pour le projet de mise en place d'un tramway et pour une population d'environ habitants, seulement 1300 avis ont été exprimés).
Il existe effectivement un manque d’intérêt de la part de la population pour ce genre de procédure, la plupart n'en connaissant même pas l'existence. Il reste donc de ce point de vue là une limite à l'effectivité de l'enquête publique en termes d'effectivité de la démocratie, car avec une proportion aussi faible de participants, la légitimité de l'avis du commissaire-enquêteur peut être facilement remise en question.
La Concertation préalable La procédure de concertation préalable a été instaurée en France par la loi du relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'aménagement. « relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'aménagement ». Ce qui différencie cette procédure de concertation préalable de la procédure d'enquête publique est qu'elle se déroule en amont, durant la phase d'élaboration du document et non pas en aval comme l'enquête publique. La concertation permet donc aux « habitants, associations locales et autres personnes concernées » de participer à l'élaboration d'un projet et non plus seulement d'émettre un avis a posteriori sur ce projet.
La notion de concertation préalable et son champ d'application La concertation préalable, contrairement à l'enquête publique, bénéficie d'une procédure beaucoup plus allégée. En effet selon l’alinéa I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanismehttp://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006815162&cidTexte=LEGITEXT000006074075, « Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation ». Cet alinéa apporte les éléments essentiels à la compréhension de la procédure de la concertation préalable. En effet il exprime la souplesse de la procédure car c'est l'organe délibérant de la collectivité chargée de l'élaboration du document faisant l'objet de la concertation qui établit ce qu'il attend de la concertation, les objectifs que cette dernière doit remplir mais également et surtout, c'est lui qui décide de la manière dont va se dérouler la concertation, les délais dans lesquels elle doit s'effectuer, et les moyens qui vont être mis en œuvre pour recueillir l'avis du public. Ces moyens peuvent aller d'une réunion publique visant à demander l'avis du public sur ce qu'il voudrait modifier dans le PLU par exemple, pour le cas de la révision d'un PLU, ou bien alors de la mise à disposition en mairie d'un questionnaire visant à connaître l'avis de la population sur tel ou tel point ; mais peuvent être mis en place des moyens plus originaux telle que la mise à disposition d'une boîte à idées en mairie (CE, concernant les modalités de révision d'un PLU, Le Monde du droit, article du « Révision du PLU : Modalités de la concertation préalable »).
Les limites de la concertation préalable en termes de démocratie locale