Loi relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales

La loi du relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales est une loi du gouvernement Ayrault puis Valls visant à modifier un ensemble de mesures concernant le mode d'incarcération et de sanctions pour les personnes condamnées. Pour le gouvernement, il s'agit de « punir plus efficacement, en adaptant la peine à chaque délinquant, afin de mieux prévenir la récidive »Site du ministère de la Justice.. Le texte concerne exclusivement les auteurs de délits (vols, dégradations, outrages, délits routiers, violences, etc.) ; les criminels ne sont pas concernés (auteurs de viols, meurtres, vols à main armée, etc.). Il est porté par la ministre de la Justice Christiane Taubira.

Le projet de loi a été adopté par le Parlement le et promulgué le .

Déroulement de la réforme et ses prémices

Les prémices : la Conférence de consensus sur la prévention de la récidive L'écriture du projet de loi a été précédée par un travail de concertation. Pour la première fois, une conférence de consensusSite officiel de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive. a été organisée dans le domaine de la justice.

Cette méthode, souvent utilisée dans le milieu médical, privilégie une approche scientifique. Un comité d’organisation indépendant, ici composé d’une vingtaine de personnalités ayant des parcours et convictions variées (magistrats, chercheurs français et étrangers, personnels pénitentiaires, représentants d’associations de victimes et de syndicats de police, élus, etc.) ont travaillé pendant plusieurs mois pour établir un diagnostic et s’entendre sur un état des lieux, en s’appuyant notamment sur des études internationales et l’audition d’une soixantaine d’experts œuvrant dans le champ de la prévention de la récidive.

Ce comité a rendu une synthèse, déterminé les points problématiques nécessitant d’être tranchés puis nommé un jury indépendant. Deux jours d’audition publique ont eu lieu en , au cours desquels le jury a pu questionner directement des experts sur les questions les plus épineuses. Le jury a ensuite élaboré une série de recommandations et a retenu douze préconisations faisant l’unanimité pour les présenter au gouvernement12 recommandations pour une nouvelle politique contre la récidive, site du ministère de la Justice, 20 février 2013.. Celles-ci incluent notamment l’abandon des peines automatiques et de la rétention de sûreté, la mise en place d’une peine de probation ou l’interdiction des sorties sèches.

Un cycle de consultations a alors été ouvert auprès de magistrats, greffiers, personnels pénitentiaires, représentants d’associations de victimes, etc. Leurs points de vue vis-à-vis de ces préconisations ont été recueillis avant le début du travail interministériel.

La préparation du texte de loi vignette|Christiane Taubira, la ministre de la Justice, qui porte la réforme. L'été 2013 est marqué par l'affrontement sur le projet entre la ministre de la Justice, Christiane Taubira, et le ministre de l'Intérieur, Manuel Valls. La première souhaite promouvoir l’individualisation de la peine, mettre fin aux automatismes et introduire la possibilité pour les magistrats de condamner les délinquants à une peine de probation. Le second considère qu’un changement de pratique des parquets serait plus approprié qu’une loi pénale, et qu’un projet de loi sur « la récidive en général » n’était pas pertinent.

Fin , le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault rend ses arbitrages et présente les grandes lignes de la réforme pénale. Elle se veut en rupture avec celles menées sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, jugées comme relevant du « tout-carcéral »Jérôme Sage, « Réforme pénale : l'Élysée conforte Taubira », Le Figaro, samedi 31 août / dimanche septembre 2013, pages 8-9..

En , Christiane Taubira entreprend un « tour de France pédagogique » d'une dizaine de rencontres (deux par semaine) afin de présenter sa réforme au grand public et aux professionnels (magistrats, personnels pénitentiaires, d'insertion, de probation, etc.) La chancellerie déclare ainsi :

Le projet est présenté en Conseil des ministres le Paule Gonzalès, « Réforme pénale : Taubira évangélise », in Le Figaro, mercredi 11 septembre 2013, page 8..

Le gouvernement annonce finalement que la réforme est reportée après les élections municipales de 2014Le gouvernement annonce le report de l'examen de la réforme pénale après les municipales, Le Monde, 11 septembre 2013., bien qu'en , la garde des Sceaux ait jugé que , rejoignant en cela le Syndicat de la magistrature pour qui Paule Gonzalès, « Réforme pénale : le pressing de Taubira », Le Figaro, vendredi 13 septembre 2013, page 5..

Parcours législatif À l'initiative du vice-président de la commission des lois, des auditions parlementaires commencent le à l'Assemblée. Sont reçus des représentants de la société civile, des syndicats de magistrats et de policiers, des personnels pénitentiaires, des conseillers d'insertion et de probation ainsi que des associations de victimesPaule Gonzalès, « Premières auditions le 5 décembre », in Le Figaro, vendredi 29 novembre 2013, page 8.. Le gouvernement souhaite que la lecture de la réforme ait lieu le « Tiraillements sur la réforme pénale », Le Figaro, encart « Culture », mardi 6 mai 2014, page 36..

À l'Assemblée nationale, le rapporteur de la réforme est le député PS de la Loire-Atlantique Dominique Raimbourg, par ailleurs vice-président de la commission des lois et avocat pénaliste de profession ; au Sénat, il s'agit du sénateur PS Jean-Pierre Michel.

Le texte est adopté le à l'Assemblée, par contre 231. La gauche et la gauche radicale ont voté pour ; l'UMP, l'UDI et les deux députés FN ont voté contre ; il n'y a pas eu d'abstention. Le Sénat examine le projet de loi à partir du « La réforme pénale adoptée par les députés », Le Figaro, mercredi 11 juin 2014, page 9.. La Haute Assemblée participe à « gauchir » le texte de loi par plusieurs amendements. Si plusieurs idées sont maintenues, l'exécutif a rappelé à l'ordre les sénateurs socialistes et a créé une commission mixte paritaire, composée de et députés afin de trouver un accord définitif sur le projetPaule Gonzalès, « Le Sénat prêt à lâcher du lest », Le Figaro, mardi 8 juillet 2014, page 7.. La réforme est définitivement adoptée en deuxième lecture, à l'Assemblée nationale, mi-juillet : tous les groupes de gauche, et les communistes, votent pour ; les centristes et la droite ont voté contre. Saisi par les groupes UMP des deux assemblées, le Conseil constitutionnel déclare le texte conforme à la constitution le « La réforme pénale définitivement adoptée », Le Figaro, vendredi 18 juillet 2014, page 2.Marc Leplongeon, « Réforme pénale : l'épée de Damoclès du Conseil constitutionnel », lepoint.fr, 17 juillet 2014.. Le projet de loi est promulgué le .

Principales mesures de la réforme La création de la « contrainte pénale » (initialement « peine de probation »). Cette peine en milieu ouvert vise à proposer aux magistrats une alternative à l'incarcération. Elle est accompagnée d’une série d’obligations et interdictions, par exemple en matière de soins, de formation ou encore d'indemnisation des victimes. Elle s'ajoutera à l'arsenal de peines déjà existantes, dont le « sursis avec mise à l'épreuve » (SME) et concernera dans un premier temps les délits passibles de cinq années d'emprisonnement maximum. Elle est étendue à l’ensemble des délits à compter du mais supprimée en 2019 par la loi Belloubet garde des sceaux du gouvernement Philippe. La suppression des « peines planchers ». Elles avaient été introduites dans la législation française en 2007 afin d'obliger les juges à prononcer une peine minimale en cas de récidive légale. Elles avaient pour but de dissuader les délinquants et les criminels avec des sanctions automatiques et précises. La mise en place d’un rendez-vous obligatoire pour évaluer la situation des détenus aux deux-tiers de leur peine, afin d’envisager leur sortie progressive de prison. Cette « libération sous contrainte » (libération comportant des mesures de restriction, d'obligation et/ou de surveillance) pourra être décidée par le juge d’application des peines, en fonction du parcours et du projet d’insertion de la personne détenue. La possibilité d'une césure du procès pénal. Le tribunal pourra, dans un premier temps, prononcer la culpabilité et des mesures d'indemnisation des victimes, puis renvoyer sa décision sur la peine à une seconde audience afin d’obtenir davantage d'informations sur la personnalité et la situation de l'auteur (quatre mois plus tard au maximum). L’intégration d'un article définissant les finalités et fonctions de la peine. Celles-ci étaient jusqu’alors définies de façon parcellaire dans le code pénal. Il est ainsi précisé qu’« afin de protéger la société, de prévenir la récidive et de restaurer l’équilibre social, dans le respect des droits reconnus à la victime, la peine a pour fonctions : de sanctionner le condamné ; de favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion ». Les victimes pourront notamment demander à être informées de la fin de l'exécution d'une peine de prison, ou saisir la justice si elles estiment qu’il existe une atteinte à leurs droits en cours d'exécution de peine. Une majoration des amendes de 10 % est également prévue pour financer les associations d'aide aux victimes, tout comme la possibilité pour l’auteur d’une infraction de verser volontairement une somme auprès du fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme, lorsque la victime ne s’est pas constituée partie civile. Sur la base du volontariat, un dispositif de « justice restaurative » devra également permettre à des victimes et auteurs d'infractions de se rencontrer pour aider les uns à « se réparer » et les autres à « prendre conscience » du préjudice causé. L’existence des bureaux d’aide aux victimes et bureaux de l'exécution des peines est sanctuarisée en étant inscrite dans la loi.

Moyens accompagnant la réforme 400 postes en Service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) sont créés en 2014, puis 600 postes supplémentaires d'ici 2017, soit une augmentation de 25 % des effectifs. 30 juges d’application des peines supplémentaires et 19 magistrats du parquet ont été recrutés en 2013. 40 greffiers et 10 nouveaux juges d’application des peines sont recrutés en 2014. 6500 places de prison seront construites d’ici à 2017 : 530 places ont été livrées en 2013, 1200 nouvelles places le sont en 2014Projet de loi des finances rectificatif pour 2014, Assemblée nationale, 11 juin 2014..

Comparaisons avec l'étranger

L’abandon des peines planchers Les peines minimales obligatoires ont été abandonnées ou assouplies dans plusieurs pays qui les avaient mises en place, notamment aux États-Unis et en Australie. En France elles n'étaient toutefois pas obligatoires, le juge pouvant les contourner avec une décision motivée.

États-Unis Aux États-Unis, certaines dispositions concernant les peines minimales obligatoires fédérales ont été jugées inconstitutionnelles par une décision de la Cour suprême du . Depuis cette décision, prise sur le fondement de la Déclaration des droits, les peines planchers fédérales sont uniquement indicatives.

La règle dite « 3 strikes and you’re out » appliquée en Californie a elle aussi été remise en cause. Mise en place en 1994 à la suite d'un fait divers, cette règle prévoyait un mécanisme imposant la peine de prison à perpétuité pour les récidivistes dans le cas d’une troisième condamnation, notamment pour volPhilippe Coste, « Les délires de la loi des 3 coups », lexpress.fr, 23 mai 2002..