Le service public est une activité d'intérêt général conduite par une personne publique. Par métonymie, l'expression service public désigne aussi une administration publique.
Histoire Ancien Régime L'existence de services publics, attestée de l'époque médiévale à la Révolution de 1789, se caractérise par des moyens juridiques déjà différents : ce sont des pratiques sociales coordonnées par une autorité commune qui n'est pas forcément à l'origine l'État.
Dans l'Europe médiévale, les banalités (un four, un moulin, un pressoir, un entrepôt des grains) sont un monopole du seigneur, qui perçoit à l'occasion de leur utilisation un droit d'usage. Les seigneurs concèdent quelquefois des tâches administratives communes (fiefs).
De même, à partir du , les communautés urbaines en certains lieux se substituent aux seigneurs. Les communes — outre les fours, moulins et bans de boucheries — assurent un monopole au maître d'école, fondent des léproseries et pourvoient au fonctionnement des fontaines publiques, l'entretien des remparts, le guet nocturne Elles emploient à cet effet du personnel (les esclaves ou « officiers » sont titulaires de l'office correspondant) ou imposent des corvées.
Au , Louis IX de France fonde les Établissements pour le commun profit, ce que certains associent aux services publicsCharles Petit-Dutaillis, L'« établissement pour le commun profit » au temps de St Louis, 1933..
Au , le terme de police apparaît dans les ordonnances royales et signifie à la fois la politique et la gestion de la chose publique.
Aux , dans le mouvement de la monarchie absolue, l'autorité royale assure la mise en œuvre d'activités, exercées par ou pour le compte de la puissance publique : le roi se considère comme le garant de la prospérité du Royaume et entend — par-delà la richesse de celui-ci — satisfaire la demande sociale de l'ensemble de ses sujets. De ce fait, les principaux services publics correspondent aux fonctions dites « régaliennes » et aux intitulés des différentes administrations qui se mettent progressivement en place dans un nombre croissant de domaines : ponts et chaussées, défense, justice, impôts, monnaie, commerce
À cette époque paraissent les « dictionnaires de police » qui sont de véritables codes de droit et de pratique administrative. Le Traité de la Police de De LamareG.J. Guglielmi, prend pour subdivision la santé, les vivres, la voirie, le commerce, les manufactures et les arts mécaniques…
Époque moderne Avec le siècle des Lumières apparaît la notion de contrat social, qui se concrétise à la Révolution française : le dirigeant n'est plus un « maître », mais un organisateur à qui l'on délègue la gestion et l'administration des biens communs. L'impôt sert alors à assurer cette gestion.
Sous la Révolution, le terme moderne de « service public » commence à faire son apparition, parfois assimilé à la fonction publique, parfois à une tâche d'intérêt général, ou à une prestation fournie aux citoyens par un organe particulier. À cette époque se forme l'idée que l'ensemble des institutions publiques constitue un ou des services publics.
Au , l'idée de service public se mue en principe volontariste, dotée d’une forte dimension idéologique, qui légitime des mouvements en faveur de l'interventionnisme d'État, du socialisme municipal et de l'État-providence. Avec pour conséquence la constitution de diverses institutions sociales et de nouvelles administrations centrales (Santé, Éducation, Monuments historiques, Affaires sociales, etc.Jacques Chevallier, Le Service public, PUF, « Que sais-je ? », 2010.. La création de l'échelon du département marque la volonté d'un mouvement de déconcentration en vue de rapprocher — que l'on puisse effectuer le trajet en une journée de cheval — les citoyens-usagers de l'administration publique. Pour autant, le statut du service public n'émerge pas encore. La notion demeure intuitive, et surtout opératoire.
Au milieu du , le député libéral de gauche Frédéric Bastiat explore les différences entre services privés et service public dans son grand œuvre les Harmonies économiques. Il en conclut que le périmètre des services publics rendus par un gouvernement doit être limité par le principe selon lequel .
Fin , des juristes comme Léon DuguitLes transformations du Droit Public, 1913. posent que . Le service public est par conséquent une donnée objective et matérielle qui ne se crée pas, mais se constate : Duguit, Traité tome III, ..
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l'École de Bordeaux (Jèze, Rolland, Bonnard, de Laubadère) reprend le concept de service public pour le réorienter et le transformer en « technique juridique ».
Louis Rolland expose les critères qui permettent d'identifier le service publicGilles J. Guglielmi, : Le service public suppose la direction ou la haute direction des gouvernants. C'est l'aspect organique, nuancé par la distinction entre la maîtrise du service (choix de création, du mode de gestion et de son contrôle) et la gestion du service ; Le service public suppose la satisfaction à donner à un besoin d'intérêt général. C'est l'aspect fonctionnel que certains comme Jèze voient résulter de la décision du législateur et d'autres comme Hauriou considèrent découler de la nature même du service ; Le service public suppose la carence ou l'insuffisance de l'initiative privée. Limitation qui semble ne pas s'appliquer à l'État (car le Parlement qui représente la nation souveraine ne saurait mal faire) mais plutôt aux collectivités locales qui se montrent volontiers entreprenantes (mouvement du « socialisme municipal »).
Pour sa part, Gaston Jèze n'hésite pas à conférer à la notion de service public un caractère pleinement subjectif : .
Depuis la fin du , des analyses (d'inspiration pragmatique ou relevant de l'école libérale) pointent en réaction le coût budgétaire excessif, le service rendu insuffisant ou inadapté aux besoins réels, voire l'atteinte aux libertés ou la concurrence déloyale. Ces idées convergent et militent pour une mise en œuvre plus systématique de l'évaluation des politiques publiques, leur révision et l'évolution des institutions : fin des monopoles, évolution des entités responsables d'un service public (autonomie, indépendance, changement de statut juridique), extension du principe d'adaptation des politiques publiques aux zones géographiques ou aux publics variés par application du principe de subsidiarité et (en France) les lois de déconcentration et/ou de décentralisation
Dans les années 1970 et 1980, les milieux néo-libéraux introduisent de nouveaux concepts de gestion du service public avec la nouvelle gestion publique, qui aboutira dans de nombreux pays à la réforme de l'État et à la recherche d'une meilleure efficacité à moindre coût. Ce mode de fonctionnement, toujours en vigueur au , a fait l'objet de critiques répétées de la part des personnes y travaillant ainsi que de la part de l'opinion publique, selon lesquelles cette méthode a conduit les gouvernements successifs à de plus en plus sous-financer les services publics, qui ont dès lors de plus en plus de mal à mener à bien leurs missions, y compris dans des domaines cruciaux pour l'équilibre de la société tels que l'éducation et la justice.
Plus récemment, le concept a bénéficié de la création début 2009 du site mon.service-public.fr permettant de centraliser toutes ces démarches administratives par internet.
Définition du service public Prosper Weil écrit en 1968 que le service public peut se définir organiquement (par l'institution qui le porte) comme matériellement (par son activité). Or, il est difficile d'identifier matériellement un service public : Le Droit administratif, PUF, Paris, 1968.. Le juge réserve le caractère de service public aux activités d'intérêt général assez « nobles » pour mériter cette qualification. Cette appréciation est subjective et varie en fonction de l'époque et de l'état des mœurs, et peut parfois donner lieu à des décisions inattendues : la gestion de leur domaine privé par les collectivités publiques ne relève pas du service public, quand bien même cette gestion patrimoniale semble concerner l'intérêt général. Une activité « prise en charge » par une personne publique est présumée constituer un service public, alors que la présomption inverse joue pour les activités exercées par des organismes privés. Ainsi, l'exploitation d'une colonie de vacances ou d'une piscine destinée au public est un service public lorsqu'elle est assurée par une collectivité publique, mais non lorsqu'elle est effectuée par une personne privée.
Principes directeurs du service public Poursuivant les travaux de Léon Duguit, Louis Rolland (1877-1956) cherche à systématiser le noyau des principes qui doivent s'appliquer à l'exploitation d'un service public, principes que la doctrine postérieure a ensuite appelés « Lois de Rolland » : La continuité qui implique que le service doit être assuré régulièrement, sans retard dans le temps, sans discontinuité gênante ou pénalisante pour l'usager. Ce principe a donné lieu à la confrontation avec l'exercice du droit de grève dans le service public ; La mutabilité qui désigne l'adaptation des services publics à l'évolution des besoins collectifs et aux exigences de l'intérêt général. Ce qui peut se traduire de deux manières : dans le cadre d'une délégation de service public, l'administration garde un pouvoir de modification unilatérale des conditions d'exécution du service et explique l'absence de droit acquis pour les usagers quant au maintien du service ou de la réglementation régissant le service ; L'égalité qui interdit la discrimination entre les usagers du service tant vis-à-vis des prestations que des charges : des situations identiques doivent être traitées de la même manière. Mais inversement, des traitements différents peuvent être réservés à des situations différentes.
À ces trois principes de base peuvent s'ajouter : La neutralité et la laïcité que doivent observer toutes les personnes qui collaborent à un service public ; La réserve dont les collaborateurs de service public ne doivent pas se départir dans l'expression de leurs opinions ; La primauté Les intérêts privés ou personnels doivent s'incliner devant l'intérêt général ou collectif ; La gratuité Ce principe envisagé par Louis Rolland est fréquemment respecté dans les services publics administratifs (SPA) (l'enseignement notamment), mais ne l'est pas pour les services publics à caractère industriel et commercial (SPIC). L'existence d'un prix payé par l'usager est même retenu par le Conseil d'État comme critère de reconnaissance d'un SPIC.
Modes d'exercice du service public Les activités d'un service public sont soumises sur certains points à un régime juridique spécifique. Mais pour compléter la distinction entre service public et secteur public, on notera qu'une collectivité publique (État, collectivité territoriale) a notamment le choix entre : assumer directement un service public ; le confier à un prestataire extérieur, avec différentes formules juridiques qui dépendent notamment de la nature du prestataire et de ses liens avec la collectivité (public ou privé, autonome ou dépendant du donneur d'ordre) : la délégation de service public, un contrat (une convention) précisant la mission prise en charge par le prestataire et la contrepartie (sous forme de subvention ou autre) par la collectivité ; la procédure peut passer par un marché public ou non, un encadrement législatif et statutaire particulier (exemple : le notaire).
Concernant les fonctions de service public remplies par le secteur public, on distingue en outre : celles qui relèvent des prérogatives essentielles de la collectivité ; elle doit alors les assumer directement sans pouvoir faire appel à un prestataire extérieur (exemple : organisation d'élections, actes d'état-civil) ; celles qui relèvent du secteur administré ou du secteur marchand, mais que le secteur public a pris en main.