vignette|Rochepinard à Tours.
La planification spatiale, ou planification territoriale, en France est une pratique visant à fixer, pour un territoire donné, les objectifs de développement et de localisation harmonieuse des hommes, de leurs activités, des équipements et des moyens de communicationPierre Merlin, Françoise Choay, Dictionnaire de l'urbanisme et de l'aménagement, PUF, octobre 2010.
La planification spatiale met en pratique les méthodes de planification au service de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme.
On distingue différentes échelles de la planification spatiale : le territoire national : l'aménagement du territoire ; la région, le massif ou une bande littorale : la planification régionale ; le quartier, la ville, jusqu'à l'agglomération : l'urbanisme (plan local d'urbanisme) ; l'îlot ou un groupe de bâtiments dont la composition n'atteint pas la superficie du quartier : la composition urbaine ; le bâtiment : l'architecture.
Définitions Qu'est que la planification spatiale ? Il n'existe pas une seule et unique définition de « planification spatiale ». De nombreux auteurs ont tenté d'en formaliser une, sans qu'aucun n'ait réussit à faire consensus (cf. infra). Deux définitions sont particulièrement visibles parce que données par les deux principaux dictionnaires de l'urbanisme existant. Pierre Merlin, qui a rédigé l'entrée « Planification spatiale » du dictionnaire qu'il co-dirige, affirme qu'il s'agit d'une « action visant à fixer, pour un territoire donné, les objectifs de développement et de localisation harmonieuse des hommes, de leurs activités, des équipements et des moyens de communication »Merlin P., Choay F. (2010), Dictionnaire de l'urbanisme et de l'aménagement, Presses Universitaires de France, 1988, 847 p.. Le second dictionnaire est celui de Jacques Levy et Michel Lussault. Laurent Devisme, qui a rédigé l'entrée « planification » (la dimension spatiale est implicite) dans cet ouvrage, la décrit comme un « dispositif politique ayant pour objectif la prédiction du contexte et la mise en cohérence des actions, publiques et privées, dans un domaine et/ou un espace, pour une durée et à une échéance déterminée »Article « Planification » in LEVY, Jacques, LUSSAULT, Michel (dir.).- Dictionnaire de la géographie et de l’espace des sociétés, Paris, Belin, 2003, .
On traduit « planification spatiale » par « spatial planning » et non pas « urban planning », cette dernière expression renvoyant à l'« aménagement du territoire » en tant que pratique générale.
Une notion plus qu'un concept Selon Xavier DesjardinsXavier Desjardins. Gouverner la ville diffuse. La planification territoriale à l'épreuve. Géographie. Université Panthéon-Sorbonne - Paris I, 2007. Français., la définition de planification spatiale est assez floue. Il affirme dans sa thèse que cette notion a des « contours assez imprécis ». Il tente toutefois de faire la synthèse des définitions proposées par Merlin et Devisme en notant que la planification spatiale repose sur trois caractéristiques : ses auteurs sont toujours la puissance publique, ses méthodes ménagent toujours une place à la prospective, et sa finalité est d’orienter la localisation des activités et des hommes par des mesures juridiques et/ou financières.
Distinctions conceptuelles Le consensus autour de la notion de planification spatiale est d'autant plus difficile à trouver qu'elle se décline en plusieurs modes de planification. On peut citer, du mode le plus institutionnalisé au mode le plus informel : La planification réglementaire La planification stratégique spatialisée La planification informelle ou « » Par ailleurs, une ambiguïté forte existe entre les expressions « planification spatiale », « planification urbaine » et « planification territoriale ».
Planification réglementaire Définition et origines de la planification réglementaire Alain Motte définit la planification réglementaire comme une « approche de la morphologie urbaine [qui] se traduit par une planification de l'usage des sols ayant une dimension juridique très forte ». Il complète cette définition en retraçant l'émergence de la planification réglementaire. Celle-ci se serait progressivement formalisé en Angleterre à partir de la fin du :
La notion de planification réglementaire en anglais Les expressions « planification réglementaire » et « planification de l'usage des sols » peuvent être respectivement associées à l'anglais « » et « land-use planning ». La définition de land-use planning donnée par Hillier J., Healey P. (2010), The Ashgate Research Companion to Planning Theory. Conceptual Challenges for Spatial Planning, Farnham : Ashgate, 520p. (p. 3) recoupe l'acception que l'on connaît en Français :
La planification réglementaire peut enfin parfois être désignée de façon moins formelle de hard planning, afin de souligner la distinction avec le soft planning (cf. infra).
Planification stratégique spatialisée L'émergence de la planification stratégique spatialisée répond aux limites du précédent mode de planification, la planification réglementaire. En effet, il est apparu qu'il ne suffisait pas de créer un plan d'urbanisme pour qu'il se réalise. Cette problématique de l'avènement du plan pose en fait celle des moyens pour le réaliser. Elle a été résolue par l'apparition d'un nouveau mode de planification, la planification stratégique spatialisée, dont les méthodes insistent sur la coopération entre les acteurs territoriaux en présence. C'est ainsi qu'Alain Motte, reprenant les travaux de Healey ( et al., 1997), définit la planification stratégique spatialisée, comme suit :
La définition que propose pour sa part Jean-Paul Lacaze va dans ce sens, en abordant explicitement la problématique de l'efficacité du plan :
Si les auteurs mentionnés semblent s'accorder sur la définition de planification stratégique spatialisée, les analysent divergent sur l'histoire de l'émergence de ce mode de planification spatiale. Selon Lacaze, « la planification stratégique a connu un développement rapide dans les années 1960 avant de subir ultérieurement une certaine défaveur. Cet essor s'explique par les difficultés de mise en œuvre auxquelles se heurtait une planification urbaine reposant essentiellement sur les méthodes de la composition urbaine. La définition sur la planche à dessin d'un « état futur souhaitable » apportait peu de garanties que l'évolution future de la ville ou du quartier considéré se produise effectivement dans le sens souhaité ». Or Motte et Healey font remonter l'émergence de la planification stratégique spatialisée à une période plus récente : « la planification stratégique spatialisée a été construite durant les années 1980 et 90 en Europe sur la base d'une appréciation critique de la planification d'usage des sols. Celle-ci imprègne néanmoins toujours les pratiques dominantes des acteurs principaux ».
Les instruments de planification qui relèvent de la planification stratégique spatialisée sont le SCoT et le PLU. Pour ce qui est du SCoT, Lacaze affirme qu'il relève clairement de la planification stratégique spatialisée : « [son étude] relève clairement des méthodes de la planification stratégique. L'accent mis dans les instructions officielles sur la nécessité d'associer les collectivités locales, les services de l’État et les agences responsables des services publics à l'élaboration de ce document traduit bien la recherche d'une cohérence globale dans les systèmes de décision publics ». Le PLU, quant à lui, a un statut « plus ambigu ». En effet, Lacaze écrit :
Planification stratégique et planification stratégique spatialisée Il est important d'être rigoureux dans l'emploi des termes et de ne pas omettre l'adjectif « spatialisée », sans quoi l'expression « planification stratégique » renverrait d'abord au domaine économique et plus précisément celui de la gestion d'entreprise. De nombreux auteurs ont souligné la filiation par les sciences du management, comme Devisme qui relate que « la notion de planification est d'abord liée en France à l'interventionnisme économique (mise en place du premier Plan indicatif par Jean Monnet en 1946 mais trouvant ses sources intellectuelles avant-guerre) ». Toutefois, il prend soin de préciser qu'il n'y a pas de coupure franche entre les deux pratiques :
Pierre Merlin partage ce positionnement en affirmant que « la planification spatiale est complémentaire, sans lui être nécessairement subordonnée, de la planification économique et sociale ».
Toutefois, si la planification économique a pu inspirer des courants de pensée progressistes (planisme), la planification spatiale est moins liée à un courant de pensée en particulier. Il n'en reste pas moins que la planification spatiale peut être le vecteur d'idéologies, dans la mesure où les stratégies spatiales portées par les plans sont empreintes de valeurs.
La notion de planification stratégique spatialisée en anglais On traduit « planification stratégique spatialisée » par « strategic sptatial planning ».
Planification informelle ou soft spatial planning La première mention de « soft spaces » dans la littérature académique nous vient d’Haughton et Allmendinger en 2008, et fait référence à l’émergence de périmètres administratifs alternatifs dans un contexte de renouvellement des modalités de gouvernance dans l’aménagement du territoire et le développement régional au Royaume-UniWalsh et al., "Soft spaces in spatial planning and governance: theoretical reflections and definitional issues", HafenCity University Hamburg, 13 pages (working paper).. Ce concept a été étayé par ces deux mêmes auteurs en 2009 et 2010 par l’étude du cas de la Porte de la TamiseAllmendiger, Phil, Haughton, Graham, Soft spaces, fuzzy boundaries, and metagovernance: the new spatial planning in the Thames Gateway, Environment and Planning A, 2009, 617-633 p., un projet de rénovation urbaine à l’échelle méta-régionale situé à proximité de Londres. Ce projet présente une double spécificité : d’une part, il ne correspond à aucun périmètre administratif préétabli, et d’autre part le périmètre du projet varie en fonction des acteurs qui s’y associent. De cet état de fait résulte une gouvernance complexe, notamment en raison du nombre exceptionnellement important de parties prenantes. Les auteurs considèrent toutefois que ce type d'espace, qu'ils appellent « soft space », offre un atout majeur en ce qu’il permet de passer outre aux difficultés posées par un cadre institutionnel rigide.
Il est ressorti de ces travaux que l’émergence des soft spaces est une tendance lourde en aménagement. Les auteurs replacent cette démarche au sein de l’évolution engagée au Royaume-Uni sous l’influence du New Labour qui consiste en la recherche accrue de pragmatisme dans la conduite des politiques publiques: « ». D’où leur choix de lire cette évolution de la pratique de la planification comme en étant une nouvelle phase qu’ils nomment le « ».
En France, l'équivalent de ces dispositifs de soft spatial planning pourraient être les pays, dans la mesure où ils constituent des espaces de coopération souple.
Planification spatiale, planification urbaine et planification territoriale L'expression « planification spatiale » intègre les notions de « planification urbaine » et de « planification territoriale ».
Les expressions « planification urbaine » et « planification territoriale » sont proches, sans qu'apparaissent évidents leurs points de divergence. Selon Merlin, la planification urbaine est :
Il précise toutefois que « cette expression n'a pas de signification précise et ne correspond pas à une démarche particulière et organisée des pouvoirs publics ».
L'expression "planification territoriale" est employée plus rarement. Laurent Devisme situe son apparition après celle de « planification urbaine » et la définie ainsi :
Ainsi, si les acteurs semblent être les mêmes,