L'histoire de la haute fonction publique française retrace l'évolution de la haute fonction publique française de sa genèse jusqu'à aujourd'hui. Si la haute administration a connu des modifications à travers le temps, ses structures sont demeurées d'une grande stabilité. La haute fonction publique civile française contemporaine a été structurée sous le Consulat et le Premier Empire. Dominique Chagnollaud, dans Le Premier des ordres, refuse ainsi l'utilisation de l'expression de pour désigner les employés du roi de France sous l'Ancien Régime.

Révolution française et Première République

Abolition de la patrimonialité des charges et réforme des départements ministériels (1789-1791) La Révolution française mène la Assemblée nationale constituante, puis l'Assemblée nationale législative et la Convention nationale à déterminer de nouvelles règles d'organisation de l'administration centrale. Les départements ministériels sont uniformisés par la loi du . La de l'Ancien Régime (Marie-Christine Kessler) est abolie. L'agent public est rémunéré par la puissance publique, là où, sous l'Ancien Régime, les (Dominique Chagnollaud).

S'il n'y a pas encore à proprement parler de fonctionnaires, Dominique Chagnollaud souligne que les ingénieurs du corps des ponts et chaussées créé en 1716, recrutés sur des concours écrits et grâce à des stages, sont les premières figures d'une haute fonction publique en germe. Par ailleurs, des grandes écoles du service public ont été créées dans les décennies précédentes, comme l'École nationale des ponts et chaussées (1747). En dehors de ces cas, le recrutement sur concours n'a pas cours, quand bien mêmes les souhaits exprimés dans les cahiers de doléances de 1789 au sujet des fonctionnaires allaient dans le sens de la création de concours de recrutement afin de faire du mérite académique, et non du sang, le critère de sélection prédominant.

De l'élection à la nomination des agents publics de haut niveau (1791-1795) En 1791, les révolutionnaires décident que les emplois publics doivent être pourvus par l'élection. Certains postes donnent en revanche lieu à des nominations. Les difficultés posées par l'élection les mènent toutefois à opter progressivement pour le principe de la nomination aux emplois. Ces nominations, discrétionnaires, s'ancrent dans l'idée selon laquelle les ministres étant responsables de leur administration, ils doivent pouvoir choisir tous leurs employés. Cette transition de l'élection à la nomination a lieu, petit à petit, sous le Directoire. La conséquence de ce système est un recrutement de hauts fonctionnaires basé sur la cooptation et les alliances matrimoniales, au sein de l'aristocratie et de la haute bourgeoisie. Ce biais sociologique était renforcé par deux éléments : une rémunération très faible pour les hauts fonctionnaires, discriminant mécaniquement les candidats les moins aisés, et l'obligation faite dans certains cas d'un niveau de revenu plancher élevé pour occuper une fonction.

Les révolutionnaires s'intéressent également aux hauts fonctionnaires locaux. La Constitution française de 1791 dispose qu'ils . La Constitution du 6 messidor an I (1793) dispose que .

Le concours demeure par conséquent une modalité de recrutement marginale. L'École polytechnique, créée en 1794 afin de former des futurs ingénieurs et cadres supérieurs de l’État, voit toutefois son entrée être conditionnée par un concours. Sélectif et anonyme au moment des épreuves écrites, il se poursuit au cours de la scolarité ; c'est donc sur la base du classement de fin d'études que les élèves peuvent choisir leur école d'application et travailler ensuite pour la puissance publique.

Consulat et Premier Empire

Fondation légale de la haute fonction publique civile (1799-1807) Le Consulat et l'Empire sont une période pivot dans l'histoire de la haute fonction publique française. Le terme de se développe dans la langue française à cette époque et apparaît pour la première fois dans le Dictionnaire de l'Académie française en 1802. Marie-Christine Kessler soutient que c'est à cette époque, , que la haute fonction publique civile a été légalement fondée par Napoléon Bonaparte.

Les Grand corps de l'État émergent à cette époque. La Constitution du 22 frimaire an VIII crée le Conseil d'État. La Cour des comptes est créée par la loi du . L'Inspection générale des finances est basée sur l'Inspection du Trésor, créée par l'arrêté du 19 fructidor an X. Les préfets et sous-préfets sont aussi créés à cette période, par la loi du 28 pluviôse an VIII.

Sans compter les inspecteurs du Trésor, il y a environ 2 000 hauts fonctionnaires dans l'Empire. Toutefois, comme le souligne Chagnollaud, .

Accroissement du pouvoir de la haute fonction publique civile (1799-1815) Napoléon nomme de manière croissante des fonctionnaires de carrière comme directeurs d'administration centrale, témoignant d'une professionnalisation de la fonction publique. Environ un tiers des postes de préfet de l'Empire est occupé par des hauts fonctionnaires de carrière, le reste l'étant par des anciens militaires ou des hommes politiques. De plus, des hauts fonctionnaires sont anoblis, bien que les militaires le soient plus souvent. Le prestige des hauts fonctionnaires se traduit alors par un éventail de rémunération très large, le rapport entre les fonctionnaires les moins et les plus payés étant d'1 à 70. Ce phénomène se modérera à travers le siècle, atteignant 1 à 21 en 1914.

Les directeurs d'administration centrale connaissent une stabilité durant la période napoléonienne; Jean Tulard et Guy Thuillier relèvent que .

Développement de l'examen de recrutement et de la formation des hauts fonctionnaires (1810-1815) L'arrêté du 19 germinal an XI crée l'auditorat du Conseil d’État. Ses auditeurs sont des fonctionnaires, qui doivent étudier le droit au sein de l'institution avant d'occuper d'autres fonctions au sein de l’État ou de continuer leur carrière au sein du Conseil. Napoléon écrit : . Toutefois, comme le note Kessler, .

En 1810, le Conseil d’État crée un examen d'entrée, puis en 1813, impose la détention d'un diplôme qui soit ou bien une licence en droit, ou bien une licence ès sciences. Selon Marie-Christine Kessler, . L'auditorat est ainsi une pépinière pour la haute fonction publique, dont les membres doivent essaimer dans la haute administration. Napoléon déclare ainsi au Conseil d'État que .

Par ailleurs, l'Empire voit la création du concours de l'École spéciale militaire de Saint-Cyr.

Restauration

Épuration dans la haute fonction publique (1815-1820) La haute fonction publique civile fait l'objet d'une épuration après les deux chutes de Napoléon, la monarchie restaurée souhaitant s'assurer du soutien de ses administrateurs. La première épuration, celle après la première abdication de Napoléon Ier en 1814, n'est suivie que d'une (Jean Tulard). Comme le note Kesler, . La seconde abdication, en revanche, est suivie d'une épuration plus forte. Les membres du Conseil d'État voient leur comportement durant les Cent-Jours être examiné, et 6 exclusions sont prononcées en 1819, suivies de 5 en 1820, et 8 enfin en 1828. Toutefois, comme le souligne Dominique Chagnollaud, .

Renforcement de la haute fonction publique (1816-1830) La Restauration voit l'émergence du terme de , qui fait son apparition dans la sixième édition du Dictionnaire de l'Académique française. Une porosité existe entre la haute fonction publique et le milieu politique. Des hauts fonctionnaires sont ainsi couramment élus au sein des assemblées parlementaires. La réussite du modèle de l’École polytechnique et de son concours de recrutement anonyme et sans cooptation pousse à la recréation de l'École de guerre, qui avait été dissoute en 1815, et dont le mode de recrutement est similaire à celui de l'X. En 1818, la loi Gouvion-Saint-Cyr norme les carrières d'officier en rendant difficilement contournable passage par les écoles militaires françaises, qui recrutaient sur concours.

Ce raffermissement de la position de la haute fonction publique se traduit par l'abandon des projets de suppression du Conseil d’État.

Monarchie de Juillet

Système de cooptation (1830-1848) Sous la monarchie de Juillet se développe un système de cooptation tel que le départ à la retraite d'un haut fonctionnaire conduisait généralement au recrutement d'un jeune haut fonctionnaire issu de sa famille. Les dernières heures de la monarchie de Juillet permettent toutefois la mise en place, à l'Inspection générale des finances, d'un système de concours, le ministre des Finances indiquant .

Rompant avec une pratique de l'Empire, les directeurs d'administration centrale sont de moins en moins souvent des fonctionnaires de carrière. Dominique Chagnollaud note que . Jean-François Kesler souligne également la prépondérance des liens familiaux dans le recrutement, et qu'ainsi, . Après 1830 toutefois, les orléanistes devenant dominants, les nobles légitimistes se retirent progressivement de l'administration, et ne restent principalement qu'au sein du ministère des Affaires étrangères. En 1840, Kesler rapporte que , tandis que .

Cette situation provoque des débats parlementaires, certains députés étant favorables à la mise en place de systèmes de concours afin de briser la cooptation et le népotisme. Le député Saint-Marc Girardin dépose ainsi une proposition de loi le qui prévoit que .

Évolution sociologique La monarchie de Juillet consacre le triomphe de la haute bourgeoisie, qui bénéficie du renouvellement politique et des élections législatives pour conquérir le Parlement et la haute administration. Comme le note Kesler, si en 1830, 80 % des conseillers d’État sont nobles, la proportion tombe à 45 % en 1831 ; de 72 % de maîtres des requêtes nobles, on passe à 34 % ; et de 77 % des auditeurs, à 40 %.

Députés fonctionnaires (1830-1848) La monarchie de Juillet est marquée par un nombre important de parlementaires issus de la haute fonction publique, civile comme judiciaire ou encore militaire. Les trois quarts des députés appartiennent à ces catégories. Notamment, 50 % des pairs et 40 % des députés sont hauts fonctionnaires. Comme le rapporte Kesler (2006), .

Modération des rémunérations (1830-1848) La haute administration devient de plus en plus connue et abordée dans les débats et par les journaux, sous l'effet du développement du parlementarisme. Les traitements des hauts fonctionnaires font l'objet de gels ou de baisses.

Deuxième République

Épuration dans la haute fonction publique (1848) Le changement de régime vers la Deuxième République induit une nouvelle épuration politique de la haute administration. Si elle est moins forte que les précédentes, cette épuration frappe avant tout le corps préfectoral et la magistrature.

Lutte entre le recrutement par examen et le recrutement par concours (1848-1850) Dominique Chagnollaud souligne que les débuts de la Deuxième République ont été marqués par une opposition entre les forces politiques favorables à la généralisation du concours anonyme dans le recrutement des hauts fonctionnaires d'une part, et celles favorables à l'examen d'autre part. Les républicains préféraient la première solution à la deuxième, dans la mesure où le concours réduisait considérablement les risques de cooptation et de népotisme. La droite monarchiste, en revanche, préférait l'examen, où l'importance du grand oral d'admission était plus importante, et qui laissait par conséquent la haute main à l'administration pour choisir les candidats admis. Si l'Assemblée nationale constituante de 1848 est dominée par les républicains et consacre le principe du concours en , le retournement conservateur en 1849 a pour conséquence de faire de l'examen la règle et le concours l'exception. Eugène Rouher, favorable à l'examen, met en avant les du concours, .

Création et suppression de l’École d'administration (1848-1849)