La politique agricole commune (PAC) est une politique mise en place à l'échelle de l'Union européenne. À l'origine, elle est fondée principalement sur des mesures de contrôle des prix et de subventionnement, son but est de moderniser et développer l'agriculture. Elle est gérée par la Direction Générale « Agriculture et développement rural » de la Commission européenne. Au niveau français, elle est exécutée principalement via deux offices agricoles sous tutelle du Ministère de l'Agriculture (l'Agence de services et de paiement et France AgriMer).
Prévue par le traité de Rome du et entrée en vigueur le , la PAC a, depuis, beaucoup évolué. Elle consiste aujourd'hui en deux piliers : le premier pilier, un soutien du marché, des prix et des revenus agricoles, et le second pilier, le développement rural, nommé ainsi en 1999. Auparavant le deuxième pilier était connu sous le nom de politique structurelle, voir Daniele Bianchi, La politique agricole commune (PAC), Bruylant, Bruxelles, 2012, p. 16 ..
Origines et évolution de la PAC La politique agricole commune (PAC) est une des plus anciennes et jusqu'à peu la plus importante des politiques communes de l’UE (environ 35 % du budget européen, 45 % si on englobe le développement rural) en matière budgétaire, mais actuellement en baisse. Créée par le traité de Rome en 1957, ses grandes lignes sont définies à la conférence de Stresa (du au ).... Elle a été mise en place en 1962. Ses objectifs sont : d’accroître la productivité de l’agriculture ; d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole ; de stabiliser les marchés ; de garantir la sécurité des approvisionnements ; d’assurer des prix raisonnables aux consommateurs.
À côté des objectifs, la PAC est également encadrée par des principes qui lui sont propres (Unicité du marché, solidarité financière, et préférence communautaire).
Le Conseil de l'Union européenne adopte les actes de bases de la PAC et la section Garantie du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) finançait le soutien des marchés. Cette section garantie a été remplacée par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA).
Les agriculteurs bénéficient : d’aides indirectes, les « prix garantis », qui assurent aux agriculteurs un prix minimum pour leurs productions. Disposition actuellement en quasi-désuétude ; des aides directes au revenu depuis la réforme de 1992 : en échange d’une baisse des prix garantis, l’UE verse des aides proportionnelles à la baisse des prix garantis. Cette aide est depuis 2005-2006 « découplée », c'est-à-dire qu'il y a de moins en moins de liens (voire plus aucun lien) entre la production de l'exploitation et le montant des aides.
Par ailleurs, la préférence communautaire permettait d’isoler l’agriculture européenne des variations des prix mondiaux en lui accordant des avantages en matière de prix par rapport aux produits importés.
La PAC est critiquée en raison de la difficulté à stabiliser son budget, des problèmes de fonctionnement posés par l’élargissement à vingt-huit et de l’inégalité des aides qui profitent aux pays producteurs et aux propriétaires d’importantes exploitations, puisque les aides sont proportionnelles aux surfaces de l'exploitation. Depuis 2003, le montant du budget est stable, car non indexé sur l'inflation, et en baisse par rapport au budget total de l'UE.
Les réformes de 1992 et 1999 ont cherché à la rapprocher du marché en baissant les prix garantis et en les remplaçant par des aides directes. La réforme de 2003 les a poursuivies en apportant une réponse aux difficultés de financement liées à l’élargissement. Désormais, les aides ne sont plus liées à la production. Les agriculteurs touchent un paiement unique par hectare, à la condition de respecter des normes européennes en matière d’environnement et de sécurité alimentaire. La réforme intermédiaire de 2009 (bilan de santé) a confirmé cette direction.
Une nouvelle révision du dispositif a fixé la PAC pour la période 2014-2019. Les discussions ont été lancées par la Commission européenne au printemps 2010, avec un débat public. Elles ont abouti en à une nouvelle réforme. Celle-ci va notamment dans le sens d'une répartition plus équilibrée des aides entre États membres, régions et agriculteurs ; met en place des mesures de verdissement ; et des outils visant à renforcer l'organisation du secteur.
Productivisme et protectionnisme Le traité de Rome, signé le par les membres fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE), a donné à la PAC une orientation résolument productiviste, car il fallait augmenter la production agricole, et protectionniste, car la construction d’une union douanière nécessitait une protection aux frontières. Il s'agissait alors de rendre la Communauté auto-suffisante, plus solidaire et de moderniser un secteur agricole encore très disparate selon les pays.
La PAC a été l’un des fondements de la construction européenne. Elle a été une incontestable réussite sous certains aspects : modernisation de l'agriculture, développement de la production, immenses gains de productivitéL'augmentation de productivité ne peut cependant être mise au crédit de la PAC, cette augmentation s'étant produite partout dans les pays développés. qui ont fait de l’Union le exportateur mondial et lui ont permis d'atteindre l'autosuffisance alimentaireL'autosuffisance n'est toutefois pas assurée dans tous les secteurs, notamment les produits de la pêche, les fruits et légumes tropicaux, et les ovins, si bien que l’Union reste le importateur mondial de produits agricoles.. Mais elle a rencontré de redoutables écueils avec des crises liées à la surproduction de nombreux produits, aux variations de change des monnaies, à l'entrée de nouveaux membres, à l'opposition avec d'autres exportateurs dans le cadre de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) puis de l'OMC et à l'explosion des coûts supportés par le budget communautaire, et principalement par l'Allemagne.
Contexte de la création de la PAC Les pays sans politique agricole sont l'exception, ce qui s'explique par les nécessités alimentaires, par l'instabilité des marchés des produits alimentaires de baseSi l'offre excède la demande, les prix s'effondrent et le revenu des producteurs avec ; inversement, si la demande excède l'offre, ce sont les consommateurs qui vont devoir se rationner. Dans les deux cas il y a des troubles, voire des révoltes. et, jusqu'à une période très récente, par le poids politique de la population vivant de l'agriculture. Or le traité de Rome instituait le principe de libre circulation des marchandises, qui était par définition incompatible avec une politique au niveau national, car cela aurait faussé le jeu normal de la concurrence. Il n'y avait donc que deux grands choix politiques possibles : une politique active mais alors forcément commune, ou une politique de renoncement volontaire à l'intervention.
C'est le premier choix qui a été fait, ce qui peut s'expliquer par : le souhait de donner une consistance à l'Europe (pour l'unifier et s'épargner une nouvelle guerre), ce qui est plus évident avec une politique active qu'avec une politique d'abstention ; la possibilité technique de le faire : une « grande politique » n'est concevable que sur des produits assez standards et assez stables, par exemple le charbon et l'acier (CECA) et, en matière agricole, les grands produits (inversement pour quantité de produits agricoles, par exemple le porc, le poulet, les légumes, les fleurs, la PAC se résume à l'application du principe de base : libre circulation et absence de distorsion de concurrence) ; les préférences de la France, principal producteur agricole et donc principal intéressé.
Or l'agriculture européenne avait besoin de développement car, à l'exception de la France, les pays fondateurs n’assuraient pas, à des degrés divers, leur autosuffisance (assurée à seulement en moyenne) pour la plupart des grands produits alimentaires, et dépendaient donc du marché mondial. Et cette insuffisance n'était pas due à une impossibilité technique. De gros progrès avaient été effectués depuis la fin de la seconde guerre mondiale et les productions agricoles ne cessaient de croître. Mais l'équipement que l'industrie pouvait fournir (tracteurs modernes, engrais de synthèse, pesticides) et les connaissances disponibles n'étaient pas encore très répandus. De plus, on savait qu'avec l'enrichissement général la demande alimentaire allait croître. Par ailleurs, souhaitait que l'exode rural se poursuive pour libérer de la main-d'œuvre pour le secteur industriel.
La mise en place d'une PAC assortie d'un budget important pour les producteurs impliquait aussi que les pays disposant d'un potentiel agricole important bénéficient de transferts nets de la part de pays ne pouvant subvenir seuls à leurs besoins. Du côté français, cela a parfois été présenté comme une façon d'équilibrer un avantage supposé de l'industrie allemande, et du côté allemand comme une façon globalement neutre de se payer un approvisionnement qu'il aurait de toute façon fallu acquérir. Cette présentation a toutefois été contestée par l'historienne danoise Ann-Christina Lauring Knudsen, qui a démontré que derrière le mythe de « l'accord franco-allemand » se trouvent en fait des pressions fortes du principal syndicat agricole allemand (la DBV) pour une politique ambitieuse et surtout des prix élevés, vis-à-vis desquels les Français, qui craignaient pour leur compétitivité internationale, étaient plus circonspects.
Fondements de la PAC Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne définit les bases de la PAC en son titre III qui traite de l’agriculture et notamment, en son , lui assigne cinq objectifs précis : accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique et en assurant une utilisation optimale des facteurs de production, notamment de la main d'œuvre ; assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture ; stabiliser les marchés ; garantir la sécurité des approvisionnements ; assurer des prix raisonnables aux consommateurs.
L' du Traité prévoit la mise en place d’une organisation commune des marchés agricoles, pouvant prendre trois formes : des règles communes en matière de concurrence ; une coordination obligatoire des diverses organisations nationales de marché ; une organisation européenne du marché.
La Conférence de Stresa qui s'est tenue du 3 au (à ne pas confondre avec la conférence de Stresa du ), a défini les grands principes de la PAC : l'unicité du marché, corollaire de la libre circulation des marchandises, qui souffrira des variations monétaires avant l'arrivée de l'euro ; la préférence communautaire, qui protège le marché européen des importations à bas prix et des fluctuations du marché mondial. Ce point a cristallisé l'opposition des grands pays exportateurs comme les États-Unis, le Canada, ou l'Australie. Le Royaume-Uni, qui s'approvisionnait préférentiellement dans le Commonwealth (Canada, Australie), émit des craintes sur ce principe après son entrée dans la Communauté en 1973 ; la solidarité financière, les dépenses imposées par la PAC étant prises en charge par le budget communautaire ; des prix minimum garantis pour les producteurs.
Chronologie des réformes de la PAC Des réformes successives ont été entreprises, non sans mal, en raison de la difficulté à trouver un consensus (en gras les révisions majeures de la PAC) : 1971 : à la suite du plan Mansholt, mise en place d'une politique d'amélioration des structures agricoles ; 1984 : résorption des excédents, avec la mise en place de quotas de production, notamment dans le domaine laitier, et une politique de réduction des prix de soutien ;