La Commission nationale du débat public (CNDP) est une autorité publique française qui veille au respect du droit à la participation du public dans l’élaboration des projets et des politiques publiques ayant un impact sur l’environnement. Elle a été créée en 1995 par la loi Barnier relative au renforcement de la protection de l'environnement. Avec la loi relative à la démocratie de proximité de 2002, la CNDP devient une autorité administrative indépendante.
Depuis le développement du droit à la participation du public aux décisions qui ont un impact sur l’environnement (Convention d'Aarhus, Charte de l'environnement), la loi française a instauré un certain nombre de procédures permettant à toute personne d'exercer ce droit. La CNDP a pour mission de garantir le respect de ces procédures participatives et parfois de les organiser elle-même.
Pour cela, premièrement, elle s'assure que toute l'information relative à un projet est complète, accessible et transparente pour le public ; deuxièmement, elle organise la mobilisation des personnes concernées, la délibération et le recueil des différents points de vue ; et, troisièmement, elle garantit la prise en compte de ces points de vue dans la décision (les décideurs peuvent choisir de ne pas donner suite aux observations et propositions du public mais ils doivent le justifier, c'est la "reddition des comptes"). La CNDP contribue depuis 25 ans à diffuser la culture de la participation en France.
La CNDP se compose d'un président, de deux vice-présidents et de 22 commissaires provenant d’horizons différents (parlementaires, élus locaux, membres du Conseil d’État, de la Cour de cassation, de la Cour des comptes, associations, patronat, syndicats…) qui assurent son indépendance, notamment vis-à-vis des administrations et des maîtres d’ouvrages.
Participation du public En France, le principe de participation du public a été instauré par la loi du relative à la protection de l'environnement, dite « loi Barnier », et élargi grâce aux changements apportés par la loi relative à la démocratie de proximité ().
La loi prévoit deux principales procédures pour les projets dont elle est saisie : le débat public (organisé par la CNDP) ou la concertation (organisé par le porteur de projet mais sous l'égide de la CNDP). Dans les deux cas, la CNDP détermine les modalités de participation du public. Quand le projet se situe au-dessus d’un certain seuil, fixé par décret en Conseil d’État, la saisine est obligatoire pour le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable. Pour les projets en dessous du seuil, mais qui sont supérieurs à des seuils planchers, la saisine est facultative mais la publication est obligatoire, et le maître d'ouvrage doit préciser les modalités de concertation qu'il envisage.
Le Gouvernement peut également saisir la CNDP en vue de l’organisation d’un débat public portant sur l'élaboration d'une politique publique. Depuis 2002, trois débats publics sur des options générales ont été organisés par la CNDP. Ils concernaient la gestion des déchets radioactifs, la politique de transports dans la vallée du Rhône et les nanotechnologies. Pour autant, la majorité des débats portent sur un projet bien défini : équipement routier, ferroviaire, culturel, industriel… Depuis 2016, ils portent également sur les plans ou programmes qui ont un impact sur l'environnement (Programmation pluriannuelle de l'énergie, politique agricole commune, etc.)
La CNDP a également vocation à conseiller les autorités compétentes et les maîtres d’ouvrage, à leur demande, sur toute question relative à la concertation avec le public tout au long de l’élaboration d’un projet.
Modalités d’organisation
La CNDP décide. dans un délai de deux mois après la saisine des suites à donner : soit elle organise elle-même un débat public et met en place une commission particulière du débat public (CPDP) ; soit elle décide d'une concertation et en confie l’organisation au maître d'ouvrage sous l'égide d'un garant ; soit elle rejette la saisine.
Débat public Lorsque la CNDP a décidé d’organiser elle-même un débat public, elle nomme une commission particulière du débat public (CPDP). Elle en désigne son président et ses membres chargés de la préparation, de l’animation et de la restitution du débat. Cette procédure permet aux citoyens de s'informer et d'exprimer leur avis sur l'intérêt et les conséquences de ces projets. Dans ce cas : le débat public porte sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet ; il porte aussi sur les modalités d'information et de participation du public après le débat ; la participation du public est assurée durant .
Le maître d'ouvrage dispose d'un délai de six mois pour établir le dossier du débat et pour proposer les modalités d'organisation. Le débat se déroule pendant quatre mois. Cette durée peut être allongée de deux mois en cas d'expertise complémentaire demandée au début du débat.
À l'issue du débat, la commission particulière du débat public (CPDP) en rédige le compte rendu, et le Président de la CNDP en rédige le bilan. Le maître d'ouvrage prend une décision motivée, indiquant le principe et les conditions de la poursuite du projet. Après le débat et jusqu'à l'enquête publique, la CNDP s'assure du respect des bonnes conditions d'information et de participation du public.
Concertation post-débat public Après le débat public, le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable du projet informe la CNDP de sa décision et des modalités d’information et de participation mises en œuvre jusqu’à l’enquête publique. La CNDP peut émettre des avis et recommandations sur ces modalités et peut, à la demande du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable, désigner un garant chargé de veiller à leur mise en œuvre.
Concertation recommandée Dans le cas où la CNDP estime qu’un débat public n’est pas nécessaire, elle peut demander au maître d’ouvrage ou à la personne publique responsable d’organiser une concertation dont elle définit les modalités. Elle est alors menée sous l’égide d’un garant nommé par la CNDP.
Présidents La Commission nationale a été d’abord présidée successivement par deux conseillers d’État : 1997-2000 : Hubert Blanc, conseiller d'État ; 2000-2002 : Pierre Zémor, conseiller d'État ; 2002-2007 : Yves Mansillon, ancien préfet ; 2007-2012 : Philippe Deslandes, ancien préfet ; 2013-2018 : Christian Leyrit, ancien préfet ; 2018-2023 : Chantal Jouanno, haut fonctionnaire ; depuis 2023 : Marc Papinutti, haut fonctionnaire.
Débat public depuis 2002
Difficultés Une première difficulté est liée à l'acculturation des administrations et du public dans un pays qui n'était pas habitué à la consultation directe du public, ce qui produit parfois des débats qui suscitent plus d'émotion que de propositions constructives, ou qui ne sont que des chambres passives d'enregistrements d'avis, entretenant une inertie, sans réflexivité, là où le débat aurait pu produire de la co-construction et de l'évaluation partagée. Selon certains chercheurs, un débat public organisé par la CNDP, s'il est bien conduit, a cependant une vertu intrinsèque d'apprentissage - voir notamment les réflexions de Louis Simard et Jean-Michel FourniauCf. ouvrage Le Débat public : une expérience française de démocratie participative cité en bibliographie..
Le rôle parfois ambigu des administrations et des lobbies, la légitimation des experts, ou encore des riverains, volontiers discrédités par référence au syndrome de « Nimby » (Not in my backyard), et la pertinence du choix des critères du débat public sont questionnés, par exemple par Romain Rollant et Xavier Godard.
Résultats Cela étant le débat public est utile. Depuis 2002, plus de 130 projets ont fait l'objet d'une concertation ou d'un débat, organisés par la CNDP. Nombreux sont les projets qui ont été modifiés, près d’une dizaine ont même été abandonnés. Ce fut le cas par exemple, en 2007, pour les projets de grand contournement autoroutier de Toulouse et de terminal méthanier sur la commune de Verdon-sur-Mer. Certains projets ont aussi été significativement remaniés. Retenons en particulier les projets Arc Express et Réseau de transport public du Grand Paris. Précisés et adaptés pendant les débats publics de 2010, ils ont fusionné en un seul projet, le Grand Paris Express.
Il est un domaine où le débat public et la concertation se sont imposés : les projets ferroviaires. Ils en sont désormais partie intégrante, leur utilité est reconnue et intégrée au processus décisionnel.
Limites liées aux critères de débat public En France, les dossiers devant légalement faire l'objet d’une saisine de la CNDP sont retenus sur des critères quantitatifs plus que qualitatifs. Seuls les projets importants (en matière de coûts ou d'importance matérielle des travaux) tels que des infrastructures de transport (routes express, autoroutes, lignes de chemin de fer, ports et aéroports), des lignes de transport d'électricité à haute tension, des aménagements hydrauliques, des installations industrielles, notamment centrales nucléaires, usines de traitement de déchets, etc. sont soumis à débat. Or, d'un point de vue écosystémique, de petits travaux concernant des zones critiques peuvent aussi engendrer des impacts environnementaux importants et étendus.
Ainsi, dans le domaine des infrastructures, la saisine de la CNDP par le maître d'ouvrage et la publication des caractéristiques du projet dans la presse nationale et locale sont obligatoires pour les aménagements de types création d'autoroutes, de routes express ou de routes à à chaussées séparées, ou élargissement d'une route existante à 2 ou 3 voies pour en faire une route à ou plus à chaussées séparées.
Historique du principe de participation
Reconnaissance du principe de participation et création de la Commission nationale du débat public France - - La loi relative à la protection de la nature crée l’étude d'impact, ce qui permet au public de prendre connaissance des conséquences environnementales de l’ouvrage prévu. France - – Loi Bouchardeau relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement, qui réforme l’enquête publique dont l’objet est d’informer le public et de recueillir ses appréciations, ses suggestions et ses contre-propositions. Europe - - Directive 85/337/CEE relative à l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (révisée par la directive 97/11/CE de ). Europe - - Directive 90/313/CEE concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement qui applique la convention d'Aarhus, et doit être déclinée par tous les états-membres. Monde - - Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement durable, adoptée en . Le principe 10 dispose que « la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens ». France - - Circulaire Bianco relative à la conduite des grands projets nationaux d’infrastructures, prévoit une procédure de concertation sur l’opportunité des grands projets d’infrastructures dès la conception des projets. France - - Circulaire Billardon relative aux lignes à haute tension: première application concrète de la circulaire Bianco. France - - Rapport sur l’évaluation de la mise en œuvre de loi Bouchardeau du remis au ministre de l’Environnement Michel Barnier, insistant sur le caractère trop tardif de l’enquête publique et sur la nécessité de mettre en place une instance permanente et indépendante tant de l’administration que du maître d’ouvrage, garante de la participation du public.