Le Conseil européen est l’organe de coopération et coordination suprême entre les chefs d’États ou de gouvernement de l’Union européenne, qui définit les orientations et les priorités politiques générales de l’Union, et qui est chargé de donner les impulsions nécessaires à son développementAlinéa 1 de l'article 15 du traité sur l'Union européenne, dans le Titre III : « Dispositions relatives aux institutions ». : « Le Conseil européen donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales. Il n'exerce pas de fonction législative. ». Dans le cadre de ses prérogatives, il traite les questions complexes ou sensibles qui ne peuvent être résolues à un niveau inférieur de coopération intergouvernementale. Il nomme les grands responsables des exécutifs européens. Et il fixe la Politique de sécurité et de défense commune (PESD), en tenant compte des intérêts stratégiques de l’Union et de ses implications en matière de défense. Reconnu comme assemblée informelle en 1974, il acquiert un statut officiel en 1992, et devient en 2009 l’une des sept institutions officielles de l’UE. Le Conseil européen réunit les chefs d’État ou de gouvernement des vingt-sept États membres de l’Union à l’occasion de sommets, généralement trimestriels. Il est, avec le Parlement européen, l’une des deux grandes institutions souveraines de l’Union européenne, dont les membres sont tous élus démocratiquement au suffrage universel dans leurs pays respectifs, qu’ils représentent en son sein. Il est, à ce titre, l’un des piliers démocratiques de la construction européenne, le premier dépositaire de sa part intergouvernementale, et l’un des organes fondamentaux de l’UE.
Principes, fonctionnement et attributions vignette|Le Conseil Européen réuni à l'occasion de la signature du Traité de Lisbonne
Principes fondateurs du Conseil européen Parmi les différents organes de pouvoir de l’Union européenne, le Conseil européen est sans doute l’un de ceux qui sont les plus difficiles à appréhender, tant du point de vue de son origine et de son histoire que de sa nature, de ses principes, de sa composition, de son fonctionnement, de son rôle et de sa place dans l’armature institutionnelle de l’UE.
Cette difficulté tient au fait que, ayant été imposé du dehors par un De Gaulle souverainiste dans les , il a été longtemps controversé, a suscité une méfiance durable au sein de la Communauté économique européenne, fait l’objet de débats intenses, et a dû s’imposer de lui-même, sans moyens ni reconnaissance juridique. Et même après avoir acquis un statut officiel en 1974-1987, il a été longtemps été malmené, relégué au second plan, mis en minorité, parasité politiquement ou noyé médiatiquement par des institutions supranationales plus lisibles ou visibles, comme la Commission ou le Parlement européens, avant de se réformer profondément, d’acquérir sa forme actuelle et de parvenir à exprimer sa pleine puissance au début des années 2010 au sein des institutions de l’UnionD'autant qu'ayant beaucoup évolué, la perception qu'en ont les autres organes, les grands médias ou les citoyens de l'Union a profondément changé au fil des décennies..
Cette histoire complexe et la nature récente des réformes ayant établi son rôle actuel font que la littérature scientifique sur cet organe pourtant fondamental est encore lacunaire. Les ouvrages et articles dédiés doivent s’attacher à étudier une institution bouleversée, qui prend encore ses marques et étend encore ses pouvoirs par la pratique, au gré des crises extérieures et des confrontations avec les autres institutions de l’Union, souvent hors du champ des grands médias nationaux, dans une Union européenne en plein rééquilibrage institutionnel et politique, en s’attachant démêler ce qui relève des acquis juridiques communautaires, des acquis directs par la pratique, les luttes de pouvoir ou la coutume, parfois établie dans les failles et les vides du droit. L’ensemble de ces travaux, bien exploités, permet néanmoins d’en dresser un tableau précis.
Politiquement, le Conseil européen est une autorité intergouvernementale directoriale remplissant de nombreuses fonctions de chef d’État, fonctionnant sur les principes de collégialité et d’égalité. Chacun de ses membres est un chef d’État ou de gouvernement d’un État membre de l’Union européenne, élu démocratiquement. Chacun lui amène sa part de souveraineté, de pouvoir et de légitimité, qui toutes ensemble fondent la souveraineté, les pouvoirs et la légitimité des exécutifs européens. Et lors des prises de décision, chacun a le même poids que les autres, indépendamment de la taille, du poids économique ou de la population de son pays.
Toutefois, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009, ce principe collégial, égalitaire et intergouvernemental du Conseil est tempéré par des ressorts hiérarchiques et une part supranationale visant à accroître son indépendance, à améliorer son fonctionnement et à renforcer son inscription dans l’armature institutionnelle communautaire. Ainsi, depuis 2009, le Conseil européen est dirigé et piloté par un président permanent, élu par ses membres pour un mandat de deux ans et demi renouvelable, qui convoque, prépare et pilote ses réunions de travail, et qui le représente constamment auprès des autres organes communautaires, des citoyens de l’UE et sur la scène internationalePour mener à bien son travail pendant et après les réunions, le président du Conseil européen est assisté par le président de la Commission européenne, qui est lui-même systématiquement associé aux réunions du Conseil depuis l'Acte unique de 1987, en tant que représentant de l'autre grand organe exécutif communautaire, chargé l'application pratique des grands axes politiques définis pour l'Union..
À ce noyau dur des chefs d’État et de gouvernement dépositaire de sa souveraineté et à son président permanent qu’ils élisent, qui est censé piloter leurs réunions et les représenter en permanence, se sont ajoutées au fil des années une série de figures associées, qui siègent de plein droit, ou plus occasionnellement comme assistants ou invités en son sein. Par exemple, depuis l’Acte unique européen de 1987, confirmé et réformé par le TUE, le président de la Commission européenne, nommé par le Conseil, assiste systématiquement à ses réunions, en tant que représentant de l’autre grand organe exécutif de l’UE chargé de l’application pratique des politiques définies, afin d’aider le président du Conseil européen dans son travail pendant et après les réunions, de conseiller ses membres dans leurs prises de décisions, et de les aider à arriver à un consensus.
Et depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, réformant l’article 15 du TUE, le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, également nommé par le Conseil, participe aussi systématiquement à ses réunions, pour assister et éclairer ses membres dans leurs discussions, et les aider à arriver à un consensus, en tant que représentant du Service européen pour l’action extérieure (SEAE), la branche exécutive de l’Union chargée de la mise en œuvre des politiques établies en matière de sécurité, de défense et de relations internationales.
Dans une optique fédéraliste, ou confédéraliste, le Conseil européen pourrait être assimilé à un exécutif, où siègent le président de la fédération, les représentants des différents États souverains s’associant pour se fédérer qui dirigent le pays, ainsi que les grandes figures du gouvernement fédéral. Il serait proche dans ses logiques du Conseil fédéral suisse, ou du Bundesrat impérial allemand, dans une moindre mesure du Conseil de la Fédération canadien qui n’est que négociatif, du Conseil fédéral autrichien, du Bundesrat allemand ou du Conseil de la Fédération russe, qui sont certes des chambres composées de représentants d’États fédérés, mais essentiellement législatives.
Fonctionnement, rôle et attributions du Conseil européen Étant composé de chefs d’État et de gouvernement qui sont aux affaires de leurs pays à l’année, le Conseil européen a longtemps été une institution semi-permanente, qui ne se réunissait que de façon saisonnière. Il n’a cessé de l’être qu’après l’entrée en vigueur de traité de Lisbonne en 2009, qui l’a doté d’éléments d’unité et de veille établis de façon constante à Bruxelles. Ainsi, depuis les réformes de 2009, le Conseil est incarné en l’absence de ses membres par son président permanent et son administration, qui assurent sa présence dans la capitale européenne, auprès des grands médias et des autres institutions, travaillent et préparent ses dossiers, sont en contact constant avec ses différents membres, coordonnent les communications entre eux, et organisent sa reformation à chaque fois que c’est nécessaire. De cette nature semi-permanente, découle toutefois son mode d’organisation saisonnier particulier, qui se maintient encore aujourd’hui.
Contrairement à la Commission ou au Parlement européens, qui sont constamment au travail à Bruxelles et Strasbourg, le Conseil européen prend ses décisions souveraines à l’occasion de grandes réunions, connues sous le nom de « sommets », ou « sommets européens ». Au moins quatre réunions du Conseil européen se déroulent chaque année, dont deux en juillet et décembre, à la fin de chaque présidence tournante du Conseil des Ministres de l’UE.
Ces sommets réunissant les chefs d’exécutifs des États membres de l’Union ont pour but de définir et faire évoluer les grands axes de la politique générale de l’Union européenne, essentiellement en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense, de politique économique, d’immigration, de santé publique et de budget. Ils servent également tous les cinq ans à la nomination, à la majorité qualifiée, du président de la Commission européenne qui est chargé d’appliquer leur stratégie, décision ensuite validée par un vote du Parlement européen. Enfin, ils permettent au Conseil d’agir comme arbitre en cas de blocage institutionnel au sein des autres organes communautaires.
Depuis l’entrée en l’entrée en vigueur en 2009 du traité de Lisbonne, ces sommets sont organisés à l’appel et sous la tutelle du président du Conseil européen, plus haut responsable élu de l’Union européenne, qui incarne de façon permanente et autonome les souverainetés coordonnées, les valeurs communes et les intérêts des vingt-sept États de l’Union.
Lors des réunions du Conseil, ce dernier est chargé de proposer des stratégies, de piloter et de fluidifier les débats, et de faciliter l’apparition d’un compromis entre les différents chefs d’exécutifs nationaux. Hors des réunions, il assure une veille du Conseil dans son bureau permanent du bâtiment Europa à Bruxelles, travaille ses dossiers, remplit ses obligations protocolaires, et assure la communication au nom du Conseil et de l’Union avec les grands médias de l’UE, les citoyens européens, et sur la scène internationale. Il préside en outre les sommets de la zone euro, pendant lesquels il représente et défend les intérêts des États de l’Union. Enfin, il se tient au courant des évènements susceptibles de motiver une convocation exceptionnelle ou en urgence du Conseil, par exemple crises financières, politiques, guerres, épidémies, etc.
Compétences régaliennes du Conseil européen