Le premier traité de Rapallo, signé le , est un accord par lequel l'Italie et la Yougoslavie établissent les frontières des deux royaumes et leur respective souveraineté, dans une tentative pour résoudre la situation conflictuelle créée par la conférence de paix de Saint-Germain-en-Laye de 1919.
À Paris, au cours de la conférence de la paix de 1919, les puissances victorieuses de la Première Guerre mondiale décident d'annexer à l'Italie une partie seulement des « terres irrédentes » qui lui avaient été promises par le pacte de Londres, conclu en 1915. Il est utile de rappeler que la ville de Fiume, objet de la crispation italienne, ne faisait pas partie des territoires promis à l'Italie en échange de son entrée en guerre contre l'Autriche-Hongrie. Les « terres irrédentes » sont des territoires à population ou à minorités italiques ayant appartenu aux anciens États italiens mais ne faisant pas partie du royaume d'Italie, qui les revendiquait. Cela provoque les protestations du Premier ministre Vittorio Emanuele Orlando, qui quitte Paris indigné, et un ressentiment très largement partagé en Italie, ce qui donne naissance à la notion de « victoire mutilée ».
Lorsque le Sénat américain choisit de ne pas ratifier le traité de Versailles et lorsque le corpus separatum de Fiume est pris par les milices de volontaires italiens dirigées par l'écrivain Gabriele D'Annunzio, il devient nécessaire de conclure un accord entre l'Italie et la Yougoslavie, parrainé par le président du Conseil Giovanni Giolitti. Le traité est signé à Rapallo, après plusieurs mois de négociations. Il confirme les points essentiels déjà décidés à la conférence de paix et ne permet donc pas d'apaiser le ressentiment italien : la majeure partie de la Dalmatie, jadis vénitienne et dont les principaux ports sont à majorité italienne (Sebenico, Spalato, Raguse) reste yougoslave, seule la ville de Zara et l'île de Lagosta sont attribués à l'Italie. La situation de la ville de Fiume n'est résolue (en faveur de l'Italie) qu'en 1924.
vignette|250px|Les terres du littoral adriatique en 1911. vignette|250px|Carte de l'Italie dans les :
Les événements antérieurs Les pactes de Londres et la victoire de l'Entente
Immédiatement après le déclenchement de la Première Guerre mondiale, le , l'Italie, membre de la Triplice avec les puissances centrales, déclare d'abord sa neutralité. En réalité, le gouvernement de droite dirigé par Antonio Salandra commence, à l'initiative du ministre des Affaires étrangères Sidney Sonnino, des négociations avec les deux parties, en échange de l'engagement italien à leurs côtés à partir de mai 1915. Les puissances centrales (Empire allemand, Autriche-Hongrie et Empire ottoman) lui promettent, en cas de victoire, la Savoie, le comté de Nice, la Corse, Malte et la Tunisie, tandis que les Alliés (Russie, France et du Royaume-Uni), par le pacte de Londres signé dans le plus grand secret le , s'engagent à lui concéder les régions austro-hongroises du Trentin-Tyrol du Sud jusqu'au Brenner, de l'Istrie (avec les villes de Trieste, Gorizia et Gradisca) et de la Dalmatie, ainsi qu'un protectorat sur l'Albanie (avec souveraineté sur le port de Vlora), sur la province d'Antalya en Turquie, et des parties des colonies allemandes en Afrique de l'Est (la moitié méridionale du Tanganica). À ce moment, la dislocation de l'Empire austro-hongrois n'est pas envisagée et la ville de Fiume devait rester en sa possession pour lui d'assurer un débouché sur la mer Adriatique, auquel, même vaincu et diminué, il a droit. L'Italie choisit de rejoindre l'Entente et, le , déclare la guerre à l'Autriche-Hongrie.
Après plus de trois ans de batailles dans le Triveneto, la situation tourne à l'avantage de l'Entente avec la décisive bataille de Vittorio Veneto, qui débute le et qui est remportée par les troupes d'Armando Diaz contre les forces impériales austro-hongroises. Le , l'armistice est signé à Padoue et les armées italiennes occupent les villes austro-hongroises à majorité italienne de Rovini, Zara, Pola, Sebenico et Fiume (qui s'est auto-proclamée italienne), cherchant à pousser jusqu'à Ljubljana ; mais elles sont arrêtées vers Postojna par les troupes serbes, croates et slovènes.
Les traités de paix
Le , la Conférence de paix de Paris débute, elle dure plus d'un an et demi. Le président du conseil Vittorio Emanuele Orlando, accompagné par une délégation composée du ministre des Affaires étrangères Sidney Sonnino, de l'ancien chef du gouvernement Antonio Salandra et du journaliste de Trieste représentent l'Italie. Luigi Luzzatti exprime sa perplexité quant aux difficultés de la délégation italienne à être écoutée, Orlando ne parlant pas l'anglais et Sonnino étant critiqué pour son rôle équivoque au début du conflit« Sonnino se taira dans toutes les langues qu'il sait, Orlando parlera dans toutes celles qu'il ignore », dira Luigi Luzzatti ; Sonnino qui avait, en 1914, mené des négociations avec la Triplice, ne peut justifier le fait que la guerre n'ait pas été déclarée à Allemagne, l'ennemi le plus redoutable, avant août 1916, en raison de la crainte que les troupes de Guillaume II, mieux organisées et plus nombreuses que celles de l'Autriche-Hongrie, inspiraient à l'Italie..
La question des « terres irrédentes » revendiquées par les Italiens est débattue à partir du mois de février, et Orlando doit faire face aux revendications des serbes, croates et slovènes qui cherchent à obtenir, eux aussi, la Dalmatie, Gorizia, Trieste et l'Istrie où les populations slaves sont, hors des villes et des vallées de la Dragonia et du Quieto, majoritaires. Aussi le , ils proposent à la délégation italienne de demander au président des États-Unis, Woodrow Wilson, d'arbitrer les différends qui les opposent. Le refus des Italiens provoque des émeutes à Ljubljana, Split et Dubrovnik auxquelles Orlando réplique en revendiquant fermement Fiume.
Sur la question des villes portuaires, alors à majorité italienne mais à minorité slave, et situées dans des régions majoritairement slaves, l'Italie se heurte à la méfiance de Wilson, qui, le , avance la proposition de créer un État libre de Fiume, en expliquant que cette ville proche de l'Istrie doit être un port utile pour toute l'Europe et pas seulement pour l'Italie. Le il affirme que les revendications de l'Italie sur des territoires où les Italiens sont minoritaires, voire absents comme le Tyrol du Sud, la haute vallée de l'Isonzo en amont de Gorizia, l'est de l'Istrie ou la Dalmatie, vont à l'encontre des quatorze points qu'il a fixés comme base pour les négociations de paixLes quatorze points de Wilson (8 janvier 1918).. Traité d'impérialiste par les Italiens, il fait publier, dans les journaux français, un article rappelant ses concepts sur le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes« Message pour l'Italie » de Woodrow Wilson, publié dans la presse française le 23 avril 1919..
Orlando qui lui, se réfère moins au « droit des peuples » qu'à l'héritage historique (l'ouest de l'Istrie et la Dalmatie entière ont été vénitiennes durant huit siècles) réagit vivement au propos du président des États-Unis :
Aussitôt cela dit, le Premier ministre italien quitte Paris où il est controversé, pour l'Italie où il est chaleureusement acclamé, tandis qu'à Rome, Milan, Turin et Naples des patriotes manifestent auprès des représentations britannique, française et américaine. Orlando revient à Paris, le , après que, le , la a confirmé sa confiance en son gouvernement. Le , depuis le balcon du Capitole, l'écrivain Gabriele D'Annunzio, fervent nationaliste, attaque violemment l'attitude de Wilson et insulte son épouse en des termes similaires à ceux d'une déclaration de guerre.
Mais l'attitude d'Orlando produit l'effet contraire à ce qu'il souhaitait : à son arrivée dans la capitale française, le politicien italien trouve un climat résolument hostile à l'encontre de son pays, de sorte qu'en moins d'un mois, il est amené à accepter la création de l'État de Fiume et l'attribution de la majeure partie de la Dalmatie au royaume des Serbes, Croates et Slovènes. L'Italie obtient cependant toute l'Istrie avec Pola, mais seulement quatre des centaines d'îles de la côte dalmate (Cressi, Lussino, Pelagia et Lagosta) et le port de Zara, et pas le port albanais de Vlora. La France et le Royaume-Uni se réservent seules les mandats (de la SDN) sur les ex-colonies allemandes.
Le consentement de la délégation italienne au projet de Paris coûte au Premier ministre son poste : la chambre des députés lui retire sa confiance et le gouvernement est en crise. Sonnino reste à la conférence pour représenter l'Italie alors qu'Orlando cède sa place à Francesco Saverio Nitti qui, le , obtient du roi Victor-Emmanuel III la charge de former un nouveau gouvernement. Nitti obtient la confiance le et Vittorio Scialoja devient le nouveau ministre des Affaires étrangères. Le , le Traité de paix est signé à Versailles.
La signature de la paix et l'occupation de Fiume
Lorsque le Sénat des États-Unis choisit de ne pas ratifier le traité de Versailles, les pays concernés entament des négociations séparées entre eux. Mais, distrait par des problèmes internes (ce sont les années du ), Nitti préfère conclure, le plus rapidement possible, les négociations de paix avec l'Autriche ; il renonce à Fiume et trouve un terrain d'entente à la fin du mois d'août. Il signe officiellement la paix le par le traité de Saint-Germain. Pour cette « reculade », il est sévèrement critiqué par les nationalistes et, en particulier, par Gabriele D'Annunzio, médaille d'or de la valeur militaire, qui surnomme Nitti (« étron ») , l'accusant de lâcheté. La déception de la « victoire mutilée » croît parmi la population ainsi que la méfiance envers les institutions après la chute du Cabinet Orlando et, surtout, après l'armistice avec l'Autriche.
Bien que la confiance du gouvernement de Nitti soit confirmée, celui-ci choisit de démissionner le , préoccupé par les troubles des travailleurs et des agriculteurs italiens. Les élections de décembre permettent la victoire des socialistes et le pouvoir exécutif est, jusqu'au mois de juin, confié à Nitti. Une nouvelle crise gouvernementale conduit pour la huitième fois Giovanni Giolitti à la présidence du Conseil et il occupe aussi la fonction de ministre de l'Intérieur.
Les conséquences à Fiume Malgré la signature du traité, Gabriele D'Annunzio publie la Charte de Carnaro et se proclame gouverneur le , refusant catégoriquement de quitter Fiume. Mais la situation économique de la ville, après plus d'un an d'isolement, est mauvaise : les citoyens et les volontaires de d'Annunzio commencent à critiquer l'excentrique poète. Même Mussolini, qui a soutenu financièrement l'initiative de l'intellectuel, approuve le Traité de Rapallo, le définissant comme « l'unique solution possible » pour sortir de la période de stagnation qui caractérise la politique étrangère italienne.
Le gouvernement italien opte pour un ultimatum et impose à un D'Annunzio de plus en plus isolé, de quitter la ville avec ses milices avant le . S'il devait résister, l'armée italienne entrerait en action. Convaincu que Rome n'attaquera jamais Fiume, D'Annunzio croit à un bluff et maintient sa position jusqu'à la veille de Noël. À six heures du soir, le premier coup de canon est tiré depuis le cuirassé Andrea Doria, qui éventre la résidence du poète. Il en sort indemne mais opte le pour la reddition après que cinquante de ses hommes aient perdu la vie dans les affrontements avec l'armée italienne (Noël sanglant).
D'Annunzio, mortifié, quitte Fiume le , choisissant de se retirer dans sa villa à Gardone Riviera, le Vittoriale . L'État libre de Fiume peut commencer.
La signature du traité et les conséquences Les négociations et la réunion de Villa Spinola vignette|gauche|200px|Villa du traité.