vignette|Une salle de réunion du Palais fédéral (Suisse). vignette|Exemple d’une commission parlementaire, en Finlande.
Une commission parlementaire est un groupe constitué d'un certain nombre de députés ou sénateurs chargés d'examiner une question particulière relevant de sa compétence. En France, chaque chambre en est dotée. Elles sont généralement composées d'un certain nombre de parlementaires suivant la nécessité proportionnelle.
Au cours de la délibération législative, elles préparent le débat législatif qui aura lieu en assemblées plénière.. Aujourd’hui ce sont des groupes privilégiés au sein des institutions modernes démocratiques., essentiel au fonctionnement quotidien des chambres des parlements., pour l’élaboration des politiques notamment. Elles jouent également un rôle de contrôle de l'activité gouvernementale et de consultation publique sur les différentes questions qui animent la société. ..
Les commissions peuvent être également appelées comités ou conseils Johnson, J. K. & Nakamura, R. T. (2006), UNDP (2006), Parliamentary Centre (2004), Longley L. D. & Davidson R. H. (1998), Mattson I. & Strom K. (1996).
Théorie et système des commissions parlementaires Développement des commissions parlementaires L’histoire a montré que les commissions répondent à un besoin spontané des Assemblées délibérantes en démocratie.. L’objectif était de reproduire, au sein de l’organe législatif, le système de l'exécutif. En effet, ce dernier est organisé selon le principe de division efficace du travail, chaque ministère ayant un domaine de prédilection.. Le parlement est un organe trop vaste, et surtout trop lourd, pour pouvoir directement trancher les questions qui lui sont soumises si celles-ci n’ont pas d'abord fait l’objet d’un examen.
L’importance actuelle accordée à ces organes internes du Parlement témoigne de l’aboutissement d’une longue évolution au cours de régimes politiques successifs. À l’origine, le nombre de parlementaires était trop élevé pour que les travaux soient réalisés en assemblée plénière. Les chambres législatives ont donc eu recours à des formations plus restreintes qui ont pris le nom de « comités », puis de « commissions ».
Parlementarisme britannique Les premières commissions parlementaires seraient apparues à la chambre des communes au Royaume-Uni au . Cependant, on ne dispose de détails précis relatifs à leur fonctionnement qu'à partir du . La Chambre en question élisait alors de petites commissions spéciales, chacune étant chargée d'étudier un projet particulier.
Cependant, l'examen préliminaire des projets de loi n'avait pas lieu dans ces commissions, mais au sein de la Chambre elle-même. Le système s’est ensuite étendu aux autres démocraties anglophones, à l’image des États-Unis, où le travail des commissions est essentiel dans le processus d'élaboration d'une loi.
Avènement des commissions parlementaires Par la suite, les régimes français et anglais de commissions ont eu une influence dans le monde entierLauvaux.P (2004) Les grandes démocraties contemporaines, PUF, edition. Globalement, l’instauration d’un système de commissions parlementaires est une tendance des années 1970 en Europe Tim A. Mickler (2017) Committee autonomy in parliamentary systems – coalition logic or congressional rationales?, The Journal of Legislative Studies, 23:3, 367-391, DOI: 10.1080/13572334.2017.1359941. Cependant, le rôle confié aux commissions parlementaires est extrêmement variable selon les régimesC’est notamment le cas en Italie où les « petites lois » peuvent être adoptées par les commissions à l’issue d’une procédure simplifiée. G. De Vergottini (1985) « Les investigations des commissions parlementaires en Italie », RDP. Certaines démocraties européennes ont accordé aux commissions parlementaires un pouvoir législatif intégral qui va jusqu’à l’adoption des textes. À l’inverse, d’autres régimes ont préféré renforcer le contrôle parlementaire par l’intermédiaire des commissionsC’est le cas de l’Allemagne et du Japon. cf V. Herman et F. Mendel (1977), Les Parlements dans le Monde, Paris, PUF. Selon M.L.Mezey M.L.Mezeyand D.M.Olson (eds.), Legislatures in the Policy Process: The Dilemmas of Economic Policy (Cambridge: Cambridge University Press, 1991); et K. Strøm, Minority Government and Majority Rule (Cambridge: Cambridge University Press, 1990), ., la division efficace du travail législatif dépendait de l’ancrage du système législatif dans l’État. Il est dans ce sens logique de voir les premiers exemples de commissions parlementaire en Royaume-Uni. Les commissions sont généralement institutionnalisées et bénéficient de locaux, ainsi que d’une routine (un directeur, un secrétaire, etc.).
Aujourd’hui, on peut dire que globalement il existe trois systèmes en Europe: les commissions ad hoc telles qu’au Royaume-Uni et en Irlande, les commissions spécialisée pour un sujet (Finlande, Islande, Norvège, Suède, Suisse) et les commissions spécialisées avec plusieurs fonctions (en France par exemple).
Intérêt des commissions parlementaires L’organisation législative se réfère à la manière dont l’État distribue les ressources et les affectations parlementaires à des législateurs ou groupes de législateurs. Dans le cadre du processus d'élaboration d'une loi en démocratie, la commission parlementaire permet l’agrégation des préférences.
En réalité, l’existence et l’organisation des commissions parlementaires sont rarement notifiées dans la constitution, des pays européens du moins, cependant elles existent presque invariablement. Globalement le système de commission parlementaire repose, entre autres, sur le principe, et l’impératif de spécialisation Strøm.K (2007) « Parliamentary Committees in European democracies », The Journal of Legislative Studies, 4:1, . Disponible: http://dx.doi.org/10.1080/13572339808420538. Il est rare, en Europe en tout cas, qu’un parlementaire fasse partie de plus d’une, ou deux, commissions parlementaires. En France par exemple, il est impossible d’avoir plus d’un siège en commission, cependant même dans les systèmes où cela serait théoriquement possible, c’est très rare Schellknecht, 'The System of Parliamentary Committees', .. Évidemment, le moment auquel la commission se saisit du texte est très important, de même que le pouvoir qui lui est accordé par les textes constitutionnels sont deux éléments qui influeront sur le poids des commissions dans l’élaboration des textes de lois.
Selon G. Smith, avoir un grand nombre de petits groupes législatifs, soit de commissions parlementaires, permet d’assurer une certaine autonomie de la fonction législative par rapport à la fonction exécutif. Soit d’assurer l’autonomie par rapport au gouvernement G. Smith, Politics in WesternEurope (London: Heinemann, 1980), . En Europe, la plupart des régimes organisent environ une dizaine de commissions permanentes. La Seconde Chambre parlementaire du Danemark notamment présentait en 1990, 34 commissions permanentes R.B. Andeweg and G.A. Irwin, Dutch Government and Politics (New York: St. Martin's,1993), , ce qui permet d’atteindre un haut degré de spécialisation.
Efficacité Elles répondraient à plusieurs exigences. L’efficacité tout d’abord, plus il y a de commissions parlementaires, plus le parlement pourra traiter un grand nombre de sujets de manière appliquée, en effet les membres des commissions sont majoritairement choisis pour leur familiarité avec le domaine. Elles sont également un moyen de surmonter le « chaos législatif », le parlement recevant un nombre significatif de textes, les commissions permettent de les étudier et de les digérer avant que ceux-ci ne soient proposés à la ratification en séance plénière.
André Hauriou suggère pour l'ordre du jour veut que seuls les projets de loi « importants » (il liste le budget, la défense, les accords internationaux, les libertés publiques, l'organisation territoriale, sociale, économique, les « communications impériales » et l'éducation nationale) soient discutés en séance plénière, les autres restent en commission sauf si un quart des députés le demandent.
Selon Benjamin Morel, la promotion des travaux réalisés en commissions parlementaires par le biais, notamment, de la télédiffusion de leurs débats peut dès lors constituer un instrument de leur autonomie, et donc de leur efficacitéBenjamin Morel, Le Sénat et sa légitimité, l'institution interprète d'un rôle constitutionnel, Dalloz, 2018, pp.397-398.
Expertise Dans la plupart des pays européens, lorsqu’un élu est nommé à une commission, il gardera son siège longtemps, suivant les aléas de la vie politique évidemment. La conservation du siège en commission permet à ses membres de se familiariser avec son mode de fonctionnement, de développer une expertise ainsi qu’un réseau. D’ailleurs, de manière générale, lorsqu’il faudra choisir, ou élire, le président de la commission, l’ancienneté comptera de manière significative. L’expertise générale de la commission lui confère sa légitimité une fois devant le parlement en séance plénière.
De plus, un congrès d’experts rend les conditions plus favorables pour un éventuel accord, en effet sur des questions pratiques et avec une orientation pragmatique, il est plus facile d’envisager un dépassement des antagonistes.
Capacités des commissions parlementaires Selon les systèmes concernés, les commissions n’ont pas toutes la même importance, ou position dans la procédure d’élaboration de la loi. De manière générale, le pouvoir des commissions parlementaires dépend de leur capacité à contrôler leur agenda, de leur autonomie par rapport à l’exécutif certes, mais également par rapport au Parlement en général Atkinson, M. M., & Nossal, K. R. (1980). Executive power and committee autonomy in the Canadian House of Commons: Leadership selection, 1968–1979. Canadian Journal of Political Science, 13(2), 287–308.. Par exemple, les commissions parlementaires autrichiennes peuvent être à l’initiative d’une loi, ce qui leur donne un poids considérable. Cependant, la plupart du temps, la commission a une capacité de réécriture du texte ; si telle capacité n’existe pas, alors en réalité l’organe législatif lui-même dans sa globalité se voit affaibli par rapport à l’exécutif. Les interférences du gouvernement dans les séances en commissions sont également à prendre en considération. Au Royaume-Uni ou en Grèce par exemple, la commission n’a pas le pouvoir d’adopter un amendement si le ministre chargé du texte ne l’a pas accepté au préalable.
Le pouvoir de la commission dépend également de ce que le texte constitutionnel lui accorde sur la question de la récolte d’information. Dans la plupart des cas, la commission organise des audiences avec des ministres ou des groupes d’intérêt dans le cadre de l’examen du texte. Les commissions autrichiennes par exemple peuvent imposer à n’importe quel citoyen de témoigner en séance.
Du fait de leur réputation de groupes spécialisés, les commissions sont considérées globalement en Europe comme légitimes pour contrôler l’action du gouvernement, qui plus est dans leur domaine d’expertise.
Modèles explicatifs des commissions parlementaires Globalement, les commissions parlementaires sont considérées comme des instances de délibération dans un cadre plus restreint facilitant les contacts entre groupes politiques et relevant d’une compétence particulière sur certaines questions. Ces modèles sont majoritairement développé aux États-Unis, où les commissions ont une importance significative.
Ces théories ont d’ailleurs inspiré la construction du Parlement Européen. Ne présentant pas de majorité visible, le parlementarisme est essentiellement basé sur la discussion. Il existe donc trois principaux modèles théoriques afin d'analyser les commissions parlementaires: le modèle informationnel, le modèle distributif et enfin le modèle partisan.
Modèle informationnel