Il mandato di arresto europeo (MAE) è uno strumento di cooperazione giudiziaria specifico dell’Unione europea, in forza del quale uno Stato membro consegna all’altro una persona accusata di aver commesso un reato, al fine di celebrare il processo nello Stato di emissione (mandato processuale), oppure una persona condannata, al fine di eseguire la pena nel medesimo Stato (mandato esecutivo). Nel caso del mandato processuale, la condizione dell’emissione è che alla base vi siano fatti puniti dalla normativa dello Stato membro emittente con una pena o con una misura di sicurezza privative della libertà della durata massima di almeno dodici mesi. Nel caso del mandato esecutivo, invece, occorre che sia stata disposta una condanna o inflitta una misura di sicurezza di durata non inferiore a quattro mesi.
Rilievo nel processo di integrazione europea L’introduzione del mandato d’arresto europeo segna l’abbandono della procedura di estradizione nella cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri dell’Unione, con l’obiettivo di adeguare tale cooperazione alla realtà ormai consolidata della libera circolazione dei cittadini europei e in particolar modo dell’abolizione molto estesa dei controlli di frontiera sulle persone. Il mandato d’arresto europeo rappresenta, nella cooperazione giudiziaria tra Stati sovrani avente ad oggetto il trasferimento di persone accusate o condannate da una giurisdizione statale all’altra, lo strumento più avanzato al mondo.
Istituzione Il mandato d’arresto europeo è stato istituito con decisione quadro 2002/584/GAI, adottata dal Consiglio dell’Unione europea il 13 giugno 2002.Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, L190/1, 18.7.2002. La decisione politica di introdurre il mandato d’arresto europeo si deve al Consiglio europeo tenuto a Tampere (Finlandia) il 15-16 ottobre 1999, pochi mesi dopo l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam (2 ottobre 1997) che aveva apportato modifiche fondamentali all’assetto istituzionale e formale della cooperazione giudiziaria penale nell’Unione. Le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere costituiscono l’atto di nascita dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia che, a partire dal Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, è divenuto uno degli obiettivi dell’Unione (art. 3 Trattato sull’Unione europea). Come si ricorda nel preambolo della decisione quadro istitutiva (par. 5), “L’obiettivo dell’Unione di diventare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia comporta la soppressione dell’estradizione tra Stati membri e la sua sostituzione con un sistema di consegna tra autorità giudiziarie”. Le conclusioni di Tampere individuano, quale pietra angolare della cooperazione giudiziaria penale e civile nel nuovo contesto istituzionale e normativo, il principio del mutuo riconoscimento. Il mandato d’arresto europeo ne costituisce l’archetipo, nonché il primo dei molti strumenti che nel corso degli anni a tale principio daranno attuazione.Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, punto 37; preambolo della decisione quadro 2002/584/GAI, par. 2. Rispetto alla proposta presentata dalla Commissione il 19 settembre 2001COM(2001) 522 def., in Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, C332 E, 27.11.2001., il testo approvato costituisce un’attuazione più cauta del principio. Tra le varie differenze, anche alla luce dell’aspro dibattito suscitato, spicca che la proposta eliminava del tutto il principio di doppia incriminazione.
Differenze rispetto all'estradizione Le notevoli differenze tra mandato d’arresto europeo ed estradizione sono dovute al fatto che il MAE è espressione del principio del mutuo riconoscimento. Le più evidenti e rilevanti sono le seguenti:
Completa eliminazione del livello politico di decisione. I governi, in particolare i Ministri della Giustizia degli Stati membri, non hanno alcun ruolo nella decisione sulla consegna dell’individuo richiesto vuoi a fini processuali vuoi per l’esecuzione della pena, la quale è dunque priva di qualsivoglia discrezionalità. Invece, la procedura si fonda sul contatto diretto tra le autorità giurisdizionali degli Stati membri e sull’automatismo della consegna, che costituisce attuazione del principio di mutuo riconoscimento (v. infra). Eliminazione del concetto di “reato politico” al fine di negare la consegna della persona richiesta. La gran parte dei trattati di estradizione e numerose legislazioni nazionali escludono l’obbligo di estradizione se questa viene domandata per reati politici, la cui identificazione è rimessa allo Stato richiesto. Così dispone, ad esempio, l’art. 3 della Convenzione europea di estradizione del 1957. Reati politici ai fini estradizionali sono per eccellenza quelli terroristici. Infatti, il cuore della Convenzione europea contro il terrorismo (European Convention on the Suppression of Terrorism), del 1977, è l’obbligo per gli Stati parti di non considerare come politici, ai fini dell’estradizione tra loro stessi, determinati reati qualificati come terroristici. Analogo obbligo stabilisce la più recente Convenzione del Consiglio d’Europa per la prevenzione del terrorismo, del 2005. Alla nozione di reato politico la decisione quadro 2002/584/GAI neppure fa cenno, cosicché qualsiasi pretesa di rifiutare l’esecuzione di un mandato d’arresto europeo su tale base va senza dubbio esclusa. Inoltre, fra i reati che danno luogo a obbligo di consegna, per giunta senza applicare il principio di doppia incriminazione (v. infra, n. 3), figura il terrorismo. Parziale superamento del principio di doppia incriminazione. L’estradizione è ammessa se il fatto alla base della domanda di estradizione costituisce reato sia nello Stato richiedente che nello Stato richiesto. Invece, per 32 gruppi di reati, quali definiti dalla legge dello Stato membro di emissione, la decisione quadro 2002/584/GAI obbliga lo Stato di esecuzione a consegnare la persona oggetto di mandato d’arresto europeo indipendentemente dai contenuti della propria legge penale, purché nello Stato di emissione il massimo della pena o della misura di sicurezza privative della libertà per tali reati sia pari o superiore a tre anni. L’elenco dei reati per cui obbligatoriamente non si applica il principio di doppia incriminazione è contenuto nell’art. 2, par. 2 della decisione quadro. Per tutti gli altri reati gli Stati di esecuzione hanno facoltà di decidere autonomamente. Ne consegue che, per i reati non inclusi nella lista, l’abolizione del principio di doppia incriminazione manca di uniformità. La lista dell’art. 2, par. 2 può essere ampliata senza necessità di una modifica della decisione quadro, con decisione all’unanimità del Consiglio previa consultazione del Parlamento europeo. Dall’adozione della decisione quadro, tale possibilità non è mai stata utilizzata. Il superamento del principio di doppia incriminazione nell’art. 2, par. 2 è stato contestato dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione quale motivo di invalidità della decisione quadro, in quanto violazione del principio di legalità penale (nullum crimen, nulla poena sine lege) cui la decisione quadro è vincolata grazie all’art. 6 del Trattato sull’Unione europea.Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza del 3 maggio 2007, causa C-303/05, Advocaten voor de Wereld. Il motivo del contrasto con il principio di legalità penale è stato ricondotto alla genericità con cui la decisione quadro indica i reati per cui il principio è escluso (“i reati inclusi in tale elenco non sono corredati della loro definizione di legge, ma costituiscono categorie, definite in maniera molto vaga, di condotte indesiderabili”)Advocaten voor de Wereld, punto 48. La Corte ha respinto la censura per il motivo che la definizione dei reati in questione è fornita non dalla decisione quadro ma dalla normativa dello Stato emittente, cui la decisione quadro espressamente rinvia.Advocaten voor de Wereld, punti 52-53.
Mandato d’arresto europeo e principio del mutuo riconoscimento delle sentenze e delle decisioni giudiziarie in materia penale Il mandato d’arresto europeo è espressione del principio del mutuo riconoscimento che, secondo le conclusioni di Tampere, costituisce “il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione tanto in materia civile quanto in materia penale”.Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, punto 33. L’effetto di tale principio è quello di consentire il maggior automatismo possibile nell’esecuzione di sentenze e decisioni giudiziarie emesse in un altro Stato membro, così da affievolire gli effetti della persistenza di tanti ordinamenti e sistemi giudiziari quanti sono gli Stati membri e creare un unico spazio di libertà, sicurezza e giustizia. L’automatismo implica l’assenza di valutazioni di merito negli Stati di esecuzione nonché l’eliminazione di ogni formalità ovvero, se talune verifiche siano opportune poiché ad esempio la sentenza/decisione da eseguire riguardi persone in vinculis, la previsione del minimo di formalità possibile. In materia penale, l’automatismo dell’applicazione in uno Stato membro di una sentenza o decisione giudiziaria emessa in un altro Stato membro si realizza tramite la previsione di un obbligo di esecuzione che può essere derogato solo nei casi precisati dallo stesso diritto europeo. Questi vanno quindi intesi in modo restrittivo. La Corte di giustizia ha precisato che proprio questa è l’essenza del principio di mutuo riconoscimento.Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza del 1º dicembre 2008, C-388/08 PPU, Leymann e Pustovarov, punto 51. Nella decisione quadro sul MAE, l’obbligo di esecuzione è sancito dall’art. 1, par. 2, della decisione quadro 2002/584/GAI. La decisione quadro stabilisce in via tassativa tre casi di rifiuto obbligatorio dell’esecuzione (art. 3) e alcuni casi, anch’essi tassativi, di rifiuto facoltativo (art. 4). Questi ultimi sono completati da tre casi in cui lo Stato di esecuzione può subordinare la consegna all’assicurazione di precise garanzie (art. 5). L’altro caposaldo giuridico del suddetto automatismo è costituito dall’obbligatoria abolizione, in 32 ambiti criminali, del principio della doppia incriminazione. Questa, infatti, implica che lo Stato richiesto di dare esecuzione a un MAE non possa condizionare la stessa a che il fatto o i fatti alla sua base, i quali evidentemente costituiscono reato nell’ordinamento penale dello Stato emittente, siano tali anche nel proprio ordinamento. Sul piano operativo, l’automatismo dell’esecuzione è facilitato dalla predisposizione di formulari uniformi che l’autorità giudiziaria emittente deve utilizzare per trasmettere all’autorità giudiziaria di esecuzione la sentenza o decisione che deve essere riconosciuta e/o eseguita in un altro Stato (art. 8). Inoltre, gli Stati sono obbligati a determinare le autorità nazionali emittenti e quelle dell’esecuzione (art. 6). Gli Stati possono inoltre designare una o più autorità centrali, con il compito di assistere le autorità competenti sia nell’emissione sia nell’esecuzione.
Peculiare disciplina della consegna dei cittadini dello stato richiesto
La normativa statale (non di rado a livello costituzionale) e i trattati bilaterali o multilaterali di estradizione frequentemente escludono la consegna, da parte dello Stato richiesto, dei propri cittadini. La Convenzione europea di estradizione del 1957 riconosce in proposito alle sue Parti contraenti una facoltà, che si completa con quella di definire, ciascuna per i propri fini, il termine “cittadini” ai sensi della Convenzione (art. 6). Per quanto riguarda l’Italia, l’art. 26 della Costituzione esclude l’estradizione dei cittadini a meno che non sia espressamente prevista nelle convenzioni internazionali, e comunque per i reati politici.