Linteresse legittimo è una delle situazioni giuridiche soggettive riconosciute dal diritto italiano.
È qualificabile come la pretesa di un privato che la pubblica amministrazione italiana eserciti un potere pubblico in conformità alla legge, in modo da poter conseguire o conservare un'utilità. Secondo la teoria della degradazione, vista dagli esponenti della dottrina come la più attendibile, l'interesse legittimo può essere anche definito come l'affievolimento di un diritto soggettivo di fronte al superiore pubblico interesse.
Evoluzione storica La legge 20 marzo 1865, n. 2248 - che all'allegato E disciplinava il contenzioso amministrativo - assegnava la tutela dei diritti politici e civili alla giurisdizione ordinaria, mentre non individuava alcun organo giurisdizionale per la tutela degli interessi legittimi, rispetto ai quali erano previsti rimedi soltanto giustiziali, segnatamente il ricorso gerarchico e il ricorso straordinario al Re.
Secondo la nuova legge sul Consiglio di Stato del 1889 al succitato organo questa volta, venivano assegnati poteri di annullamento dell'atto illegittimo, al contrario del giudice ordinario nella legge abolitiva, che disponeva solo di una pronuncia di illegittimità con dovere dell'amministrazione di conformarsi al giudicato.
In questo periodo cominciò a essere considerato come un interesse ciò che si faceva valere dinanzi al Consiglio di Stato. Nel linguaggio dell'epoca l'interesse legittimo era il mero interesse a opporsi all'opportunità e al merito dell'atto.
Nella Costituzione della Repubblica Italiana l'interesse legittimo fu esaltato attraverso gli articoli 24 e 113 che lo nominano espressamente e affidano tutela davanti al giudice amministrativo. La risarcibilità della lesione all'interesse legittimo è stata ammessa dalla giurisprudenza per la prima volta con la sentenza n. 500 del 22 luglio 1999, emessa dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione, risarcibilità confermata e ampliata dalla successiva legge 21 luglio 2000, n. 205.
Descrizione L'interesse a conseguire un'utilità è detto pretensivo (ad es. vincere un concorso pubblico), mentre quello a conservarla è detto oppositivo (ad es. proteggere una proprietà da un'espropriazione per pubblica utilità).
La connessione tra l'esercizio del potere e utilità personale è fondamentale: l'ordinamento, infatti, non riconosce la mera pretesa del privato alla legalità amministrativa. Tale connessione è fondamentale anche per distinguere l'interesse legittimo dal diritto soggettivo: quest'ultimo, infatti, ancorché vantato verso una pubblica amministrazione, non richiede l'esercizio di un potere per la sua soddisfazione, ma, al limite, un comportamento rilevante sul mero piano privatistico (ad es. il pagamento di un credito).
Nell'ordinamento italiano non esistono norme definitorie: l'espressione "interessi legittimi" è comunque presente in tre articoli della Costituzione: all'art. 24 dove è stabilito il diritto di agire in giudizio per la difesa dei diritti (intesi come diritti soggettivi) e degli interessi legittimi, all'art. 103, in cui si stabilisce la giurisdizione del Consiglio di Stato e degli altri organi di giustizia amministrativa per la tutela degli interessi legittimi, e all'art. 113, dove si prevede che verso gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la possibilità di tutelare questa posizione soggettiva in sede giurisdizionale.
L'interesse legittimo ha come oggetto una utilità o un bene della vita che un soggetto privato mira, rispettivamente, a conservare o a conseguire tramite l'esercizio legittimo del potere amministrativo. Nel primo caso si parla di interesse legittimo oppositivo, che sorge, per esempio, nei casi di espropriazione o di imposizione di un vincolo alla proprietà; nel secondo caso di interesse legittimo pretensivo, che sorge per esempio in relazione a un'autorizzazione o a una concessione necessaria per intraprendere un'attività. Viene contrapposto al diritto soggettivo inteso, in questo contesto, come situazione soggettiva di vantaggio riconosciuta automaticamente come degna di tutela nei riguardi sia dei privati sia della pubblica amministrazione.
Questa situazione giuridica, creazione del diritto italiano, è rinvenibile anche negli ordinamenti stranieri ad alta presenza di potestà amministrativa, ma solo in Italia è stato scelta come criterio di riparto della giurisdizione; al di fuori dell'ordinamento italiano, dunque, l'enucleazione della categoria di interessi legittimi e la sua contrapposizione ai (rimanenti) diritti soggettivi, seppur concettualmente possibile, è priva di qualsiasi utilità pratica.
Quando la pubblica amministrazione esercita un potere pubblico può incidere sulla sfera dei soggetti con cui entra in relazione, potendo anche incidere sulle loro posizioni giuridiche, indipendentemente o anche contro la volontà di questi. La pubblica amministrazione, tuttavia incontra dei limiti nelle finalità (e anche nelle modalità), finalità che dalla legge sono indicate e che rappresentano la giustificazione del potere attribuitole.
La pretesa del legittimato al rispetto di queste finalità e di questi limiti è l'oggetto dell'interesse legittimo e l'ordinamento giuridico conferisce al suo titolare gli strumenti giuridici per ottenerlo. Questi strumenti si sostanziano in una serie di pretese tutelate, alle quali corrispondono puntuali adempimenti dell'amministrazione durante l'esercizio del potere e nella possibilità di ricorrere alla giurisdizione amministrativa per ottenere l'annullamento dell'atto amministrativo che abbia violato una qualsiasi delle regole di legalità o il risarcimento del danno che l'atto amministrativo illegittimo abbia provocato.
Nella dottrina giuridica la figura di questo istituto è molto dibattuta e controverse sono le opinioni al riguardo; di seguito sono riportate alcune tra le definizioni che ne sono state date, scelte tra le più originali:
Franco Ledda: "è la rifrazione di un fantasma"; Franco Cordero: "è la personificazione di un'ombra"; Giorgio Berti: "grande geniale inganno"; Mario Nigro: "misteriosa e tormentata figura".
Tipologie L'interesse legittimo oppositivo Nell'interesse legittimo oppositivo la soddisfazione del soggetto si realizza attraverso il mancato esercizio del potere della pubblica amministrazione che potrebbe cagionargli una vicenda giuridica svantaggiosa (esempio tipico è l'opposizione all'ordinanza di demolizione), mirando quindi a tutelare il difetto che voglia mantenere una utilità già acquisita.
I poteri pubblici e i relativi provvedimenti che incidono negativamente sulla sfera giuridica del privato sono eterogenei, e possono riguardare:
il diritto di proprietà (espropriazione, requisizione, servitù pubbliche, ecc.); il diritto di iniziativa economica (provvedimenti prezzo, divieto di commercio di beni artistici; la libertà individuale (ordinanze in materia di igiene e sanità, di circolazione stradale, ecc.)
La Costituzione sicuramente riconosce e garantisce tali posizioni di vantaggio, ma poi demanda alla legge ordinaria il compito di definirle e delimitarle, subordinandole ad altri interessi superindividuali come la funzione sociale della proprietà, l'utilità sociale dell'iniziativa economica, la tutela dell'incolumità individuale, ecc.
L'ordinamento dunque predispone le norme per dirimere i conflitti che possono nascere, ad esempio, tra il diritto di proprietà individuale e l'interesse collettivo alla costruzione di un'opera pubblica, e in particolare conferisce alla Pubblica Amministrazione il potere di espropriare, individuandone i limiti e le modalità di esercizio, affinché tale potere non si trasformi in arbitrio e prevaricazione. L'interesse oppositivo, nel caso di esempio, è il potere di pretendere un corretto esercizio dell'azione amministrativa, quindi di pretendere l'annullamento del decreto di esproprio illegittimo con conseguente restituzione del bene espropriato non iure e contra ius.
L'interesse legittimo pretensivo Nell'interesse legittimo pretensivo il soggetto mira a ottenere una posizione di vantaggio grazie a un'attività della Pubblica Amministrazione che incida in modo favorevole sulla sua situazione soggettiva (ad es. la concessione di una licenza per aprire un esercizio commerciale). L'interesse legittimo pretensivo è una posizione giuridica molto affine al diritto soggettivo, con il quale ha diversi punti di contatto. Il confine ontologico tra le due figure addirittura scompare nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Sostanzialmente, l'interesse pretensivo consiste nel potere di pretendere una utilità derivante dal legittimo esercizio di una pubblica potestà.
La risarcibilità Fino agli anni 1990 la lesione di un interesse legittimo a opera di un provvedimento amministrativo invalido trovava tutela esclusivamente attraverso l'azione di annullamento da proporre innanzi al giudice amministrativo. La tesi dell'irrisarcibilità si fondava sull'assunto dell'inapplicabilità della normativa contenuta nell'art. 2043 del codice civile rispetto ai casi di lesione di interessi legittimi. I motivi dell'inapplicabilità erano giustificati dal punto di vista del diritto processuale nel senso che unico giudice competente a dichiarare il risarcimento è il giudice ordinario che però è competente per i diritti soggettivi e non per gli interessi legittimi, e ciò perché, dal punto di vista del diritto sostanziale, l'interpretazione - classica - data dell'art. 2043 del c.c. è stata orientata solo verso la risarcibilità dei diritti e non degli interessi.
In questo modo, una tutela risarcitoria indiretta degli interessi legittimi, veniva riconosciuta dalla giurisprudenza solo in relazione ai cosiddetti interessi legittimi oppositivi (che si concretano nell'interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio a fronte di un atto amministrativo sfavorevole) e non anche in difesa degli interessi legittimi pretensivi (che rappresentano l'interesse al conseguimento di una situazione di vantaggio). Inoltre, doveva prima intervenire l'annullamento dell'atto illegittimo da parte del giudice amministrativo (cosiddetta condizione di pregiudizialità amministrativa) e solo successivamente si poteva proporre domanda al giudice ordinario per ottenere il risarcimento del danno da lesione dell'interesse legittimo.
In seguito alla sentenza della Corte di cassazione n. 500/1999, è venuto meno il principio tradizionale che limitava l'area della risarcibilità nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione alla lesione di diritti soggettivi. L'azione risarcitoria può essere dunque proposta, come prevede ora espressamente la normativa sulla giustizia amministrativa, anche in caso di lesione dell'interesse legittimo. Secondo la citata pronuncia n. 500/1999, l'interesse legittimo è
La sentenza del 1999 ha quindi recepito un orientamento che, dapprima solo espressione dell'elaborazione dottrinale, era stato successivamente accolto nell'ordinamento giuridico con il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, che ha previsto, per la prima volta, la risarcibilità dell'interesse legittimo leso, limitatamente nei campi dell'edilizia, dell'urbanistica e dei servizi pubblici. Tale sentenza afferma che è legittimo chiedere al giudice ordinario il risarcimento del danno causato da lesione di interesse legittimo, indipendentemente dal preventivo annullamento dell'atto stesso da parte del giudice amministrativo. Per la prima volta anche gli interessi legittimi pretensivi ricevono tutela, infatti, anche per essi è possibile ricorrere al giudice ordinario per il risarcimento. Infine, nel caso di materia attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la tutela risarcitoria per gli interessi legittimi pretensivi e oppositivi, è affidata allo stesso giudice.