Поруче́ние президе́нта Росси́йской Федера́ции (Поруче́ние президе́нта России) — служебный документ (согласно официальной позиции Администрации Президента РоссииПисьмо Администрации Президента России от 10 января 2018 года № А26-01-ЗИ-118025191), издаваемый президентом Российской Федерации. Поручение (в отличие от указа или распоряжения Президента) не является нормативно-правовым актом и не содержит норм права. Поручение не подлежит обязательной публикации. У Поручения всегда есть конкретный адресат — государственный орган, организация или должностное лицо. Именно этот адресат получает текст Поручения. Поручение не имеет обязательного характера для тех, кому не адресовано. На практике в России поручения Президента часто становятся основой для издания нормативно-правовых актов, принятия каких-либо мер со стороны государственных органов. В 2020 году поправки в Конституцию Российской Федерации впервые узаконили Поручение как документ на конституционном уровне.
История Поручений президента России Понятие «поручение президента» существовало в России еще до принятия Конституции 1993 года. Впервые поручения Президента в российской правовой системе появились в Указе Президента Российской Федерации от 26 февраля 1992 года № 193Безруков А. В., Крысанов А. В. Конституирование поручений Президента Российской Федерации и первый опыт их оформления в сфере миграции // Государственная власть и местное самоуправление. — 2021. — № 5. — С. 6.. Этим указом президент поручал вице-президенту осуществлять координацию работы органов власти по отдельным направлениям деятельности. Для выполнения этих поручений вице-президент был наделен правомочием издавать распоряжения, обязательные для исполнения органами исполнительной власти. Этот указ также закреплял персональную ответственность вице-президента за выполнение поручений президента. В апреле 1993 года Указ Президента от 26 февраля 1992 года № 193 был отменен.
В первые годы после принятия Конституции Российской Федерации в России отсутствовали федеральные законы по многим вопросам. Российский парламент, обладавший исключительным правом принимать законы, в отдельные годы принимал их крайне редко. За 1994 год российский парламент принял только 6 законов, а за 1995 год — 37 законовКолтон Т. Ельцин. — М.: КоЛибри, 2013. — С. 354.. Поэтому в 1990-е годы указы президента России часто регулировали те вопросы, которые должны были быть прописаны в федеральных законахКичалюк О. Н. Механизм правотворческой деятельности Президента РФ сквозь призму конституционного развития Российского государства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2014. — № 4 (99). — С. 134.. Указы издавались по самому широкому кругу вопросов и к 1999 году их было уже 1172. Это время в литературе получило название периода «указного нормотворчества» («указное право», как его называл В. О. Лучин), когда шло противостояние Ельцина и российского парламентаАртамонов А. Н. Поручение Президента как правовой акт // Вестник Брянского государственного университета. — 2020. — № 3. — С. 149..
Президент России Борис Ельцин мотивировал такое большое количество своих указов тем, что необходимо принять неотложные меры по защите конституционных прав граждан. Правовая основа для такой практики была. Конституционный суд Российской Федерации принял Постановление от 30 апреля 1996 года, которым установил, что Президент России может издавать указы по вопросам, которые должны решаться федеральным законом. В Постановлении отмечалось, что эти указы не должны противоречить Конституции России и действующим федеральным законам. Постановление Конституционного суда также устанавливало, что действие Указа такого рода прекращается, когда будет принят и вступит в силу федеральный закон, регламентирующий тот вопрос, которому посвящен Указ Президента России. В 1990-е годы между Президентом и оппозиционным большинством Государственной думы было противостояние. Государственная дума часто не принимала президентские законопроекты. Президент Борис Ельцин накладывал вето на законопроекты, принятые Государственной думой. В итоге вместо законов функционировали указы Президента России. В 1996 году В. О. Лучин писал, что Ельцин свои действия направлял на отмену Конституции, на изменение и пересмотру законодательства, но «не имея возможности осуществлять эти действия легитимным путем и желая придать своим акциям видимость правомерности, он параллельно к существующей системе законов начал создавать систему конкурирующих нормативных актов — указов».
После провозглашения Постановления Конституционного суда Российской Федерации Борис Ельцин издал указ от 6 ноября 1996 года № 1536. В этом указе Ельцин предписал выполнять поручения Президента следующим должностным лицамStartsev I. Les instructions du Président de la Russie. Analyse d’un instrument d’action discrétionnaire // Revue d'études comparatives Est-Ouest. — 2000. — Vol. 31 — № 2. — P. 140.: Всем федеральным органам исполнительной власти; Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Указ Президента России № 1536 устанавливал персональную ответственность за «своевременное и полное исполнение поручений Президента Российской Федерации» и обязывал предоставлять информацию о принятых мерах по исполнению поручений ПрезидентаStartsev I. Les instructions du Président de la Russie. Analyse d’un instrument d’action discrétionnaire // Revue d'études comparatives Est-Ouest. — 2000. — Vol. 31 — № 2. — P. 141—142.. Предполагалось привлекать тех, кто не исполняет поручения президента к дисциплинарной ответственностиStartsev I. Les instructions du Président de la Russie. Analyse d’un instrument d’action discrétionnaire // Revue d'études comparatives Est-Ouest. — 2000. — Vol. 31 — № 2. — P. 142.. Впрочем наказание должностных лиц за неисполнение поручений президента применялись и до выхода указа № 1536. Например, указом Президента России от 16 января 1996 года был снят с должности первого вице-премьера Правительства России Анатолий ЧубайсStartsev I. Les instructions du Président de la Russie. Analyse d’un instrument d’action discrétionnaire // Revue d'études comparatives Est-Ouest. — 2000. — Vol. 31 — № 2. — P. 143.. Одним из оснований для такого решения согласно указу Ельцина было невыполнение Чубайсом «ряда поручений Президента Российской Федерации». В министерствах были приняты специальные приказы, устанавливающие ответственность для должностных лиц за невыполнение поручений Президента России.
Указ от 6 ноября 1996 года № 1536 ввел систему упреждающего контроля, предполагающая заблаговременное информирование руководителями Контрольного управления Президента Российской Федерации о принятых мерах по исполнению поручений. Тем не менее, законом статус поручений никак не был определен. Так, федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не регулировал отношения, связанные с оформлением и исполнением поручений Президента Российской Федерации.
В некоторых указах и распоряжениях Президента России в 1990-е годы содержатся упоминания о «поручениях» другим органам власти. Например, в распоряжение Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 343-рп «О мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими» содержатся уже шесть поручений Правительству России и пять рекомендаций органам власти субъектов ФедерацииКичалюк О. Н. Механизм правотворческой деятельности Президента РФ сквозь призму конституционного развития Российского государства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2014. — № 4 (99). — С. 135.. Администрация Ельцина в 1990-е годы издавала бюллетень «Президентский контроль», в котором имелась рубрика под названием: «Президент дал поручение»Startsev I. Les instructions du Président de la Russie. Analyse d’un instrument d’action discrétionnaire // Revue d'études comparatives Est-Ouest. — 2000. — Vol. 31 — № 2. — P. 145.. Впрочем, поручения Президента в 1990-е годы часто не выполнялисьStartsev I. Les instructions du Président de la Russie. Analyse d’un instrument d’action discrétionnaire // Revue d'études comparatives Est-Ouest. — 2000. — Vol. 31 — № 2. — P. 147.. Поручения имели большое значение в 1990-е годы. Очень часто в рамках поручения выделялись средства из федерального бюджетаStartsev I. Les instructions du Président de la Russie. Analyse d’un instrument d’action discrétionnaire // Revue d'études comparatives Est-Ouest. — 2000. — Vol. 31 — № 2. — P. 148.. Получилась парадоксальная ситуация — поручение юридически не имело статус нормативно-правового акта, но именно с помощью поручений (а не предусмотренных Конституцией России указов и распоряжений) в 1990-е годы из федерального бюджета Президент направлял средства на те или иные нужды. При этом не все поручения потом оформлялись в нормативно-правовые акты. Практика дачи поручений была распространена широко. Так, в 1990-е годы поручения давали по указанию Ельцина сотрудники его Администрации — руководитель, его заместители и помощники ПрезидентаStartsev I. Les instructions du Président de la Russie. Analyse d’un instrument d’action discrétionnaire // Revue d'études comparatives Est-Ouest. — 2000. — Vol. 31 — № 2. — P. 149.. При этом Главное контрольное управление Администрации Президента следило и за выполнением этих поручений.
Особенностью 1990-х годов было сохранение практики устных указаний Президента России. Эта практика происходила из советского прошлого. При этом в 1990-е годы (как и в советский период) устные приказы имели приоритет над письменнымиКолтон Т. Ельцин. — М.: КоЛибри, 2013. — С. 406.. Причем устные указания имели приоритет в том числе над письменными поручениями Президента России. Это прекрасно понимал премьер-министр Виктор Черномырдин, который описывал эту практику следующим образомКолтон Т. Ельцин. — М.: КоЛибри, 2013. — С. 406 - 407.: Устные задания, которые получал премьер [от Ельцина]... выполнялись неукоснительно, чего нельзя сказать об указах или даже письменных поручениях Президента. То есть слова, сказанные с глазу на глаз, по аппаратной значимости перевешивали бумаги
В 2000-е годы политическая ситуация в России существенно изменилась. В Государственной думе сложилось пропрезидентское большинство. Был принят ряд федеральных законов, которые стали регулировать те вопросы, которые до того регламентировались во временном порядке указами и распоряжениями Президента России. Однако практика дачи Президентом поручений сохранилась в 2000-е годы. Более того, эта практика была усовершенствована. Подразумевалось, что поручение обязательно для исполнения. Указом Президента России от 21 июня 2004 года № 791 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике» предусматривал, что это Управление должно участвовать в организации проверок исполнения в субъектах Российской Федерации в том числе поручений Президента РоссииЗорькин В. Е. Ежегодные Послания Федеральному Собранию Российской Федерации − как акт Президента Российской Федерации // Юридическая мысль. — 2011. — 2 (64). — С. 38.. Тем не менее, поручения давались не во всех сферах. Например, первые поручения президента Российской Федерации в сфере миграции были даны только в марте 2020 года, а до того времени в сфере миграции глава государства поручений не давал.