Directive de l'Union européenne

Une directive est un acte normatif pris par les institutions de l'Union européenne. Avec les règlements, les décisions, les avis et les recommandations, les directives communautaires font partie du droit dérivé de l'Union européenne.

À la différence d'un règlement communautaire qui s'applique totalement et directement, une directive donne des objectifs à atteindre par les pays membres, avec un délai. Ce délai permet aux gouvernements nationaux de s'adapter à la nouvelle réglementation.

Présentation Aux termes de l' du traité sur le fonctionnement de l'Union européenneAnciennement ., « La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». En d'autres termes, la directive est un texte adopté par les institutions de l'Union européenne qui fixe des règles que les États membres doivent inclure dans leur droit interne (on parle de « transposition » en droit national), notamment par des actes législatifs ou réglementaires. Les États disposent pour ce faire d'un délai dit « de transposition ».

La directive fixe donc un but à atteindre, mais laisse aux États le choix des moyens pour y arriver. Contrairement aux règlements, les directives ne sont pas d'application directe dans le droit interne ; elles nécessitent une intervention des États, mais cette intervention n'est pas assimilable à une mesure de réception, comme en droit international.

En France comme dans les autres États membres, la loi a pour objet d’appliquer une disposition communautaire dans 60 à 70 % des cas pour des textes nouveauxChiffre estimé par le secrétariat général du gouvernement, cité par Bernard Carayon, « À armes égales », rapport au Premier ministre, juillet 2006, 29.. Ce pourcentage ne doit toutefois pas induire en erreur. En effet, la forme à donner à cette transposition reste, selon l'article 288, de la compétence des Parlements et des autorités nationales. Il ne s'agit donc pas d'une simple traduction de normes élaborées par les institutions communautaires et inscrites telles quelles dans le droit interne. Les directives sont des « lois-cadres », certes obligatoires quant à leur but puisqu'elles lient les États membres quant au résultat à atteindre, mais ce sont les autorités nationales qui définissent la forme de ce résultat en droit interne.

Processus d'élaboration d'une directive

Bien que la directive au sens propre soit un acte normatif du Conseil des ministres, son élaboration et son adoption prennent du temps et sont marquées par plusieurs étapes. Plusieurs institutions interviennent dans ce processus et notamment le « triangle institutionnel » : la Commission européenne, le Conseil de l'Union européenne, et le Parlement européen.

Les règles et les procédures de décision au sein de l’UE sont définies dans les traités fondateurs.. En principe, il appartient à la Commission de proposer de nouveaux actes législatifs européens et au Parlement et au Conseil de les adopter. La Commission et les États membres se chargent ensuite de les appliquer. La Commission veille à leur respect.

Proposition

La Commission européenne, composées des commissaires nommés par les États membres, élabore et adopte une proposition de directive qu'elle soumet au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen.

Élaboration

La proposition de la Commission suit alors en général deux voies parallèles en vue de sa présentation au Conseil de l'Union européenne d'une part et du Parlement européen d'autre part.

La voie du Conseil : un groupe de travail, composé de représentants des pays membres ou de leurs ministères, prépare le texte. Il est ensuite étudié par le Comité des représentants permanents ou COREPER avant d'être inscrit à l'ordre du jour de la réunion du Conseil de l'Union européenne. La voie du Parlement : une des commissions du Parlement étudie la proposition de la Commission. Un rapport est rédigé par un rapporteur et le texte est inscrit à l'ordre du jour du Parlement.

Adoption

Éventuellement par le Parlement européen thumb|alt=Hémicycle du Parlement à Bruxelles|Hémicycle du Parlement à Bruxelles. Bien que la directive soit un acte normatif du Conseil de l'Union européenne, suivant le domaine traité, le Parlement européen, composé des représentants des citoyens de l'Union, a plus ou moins de pouvoir d'intervention dans l'adoption d'une directive. Les trois principales procédures à sa disposition sont :

la consultation : le Parlement peut adopter, rejeter ou demander l'amendement de la proposition de la Commission ; l’avis conforme : le Parlement peut adopter ou rejeter en bloc la proposition de la Commission mais ne peut pas demander d'amendement ; la codécision : le Parlement ne se contente plus de donner son avis mais est associé au Conseil dans l'élaboration du texte. Malgré la mise en place de la procédure de codécision, le Conseil des ministres, composé des ministres des gouvernements des États membres, reste l'organe décisionnaire suprême de l'Union.

Systématiquement par le Conseil de l'Union européenne thumb|upright|alt=Salle du Conseil de l'Union européenne|Salle du Conseil. Le Conseil de l'Union européenne, composé de ministre de chaque État membre, examine le texte qui lui est proposé. Suivant le domaine traité et la procédure suivie, il peut ou doit tenir compte de l'avis du Parlement. Une fois adopté par le Conseil, le texte devient une Directive européenne au sens propre du terme.

L'étape suivante est la transposition.

Transposition

En général, la directive fixe le délai au terme duquel la législation transposée doit être adoptée. La transposition et l'application ne doivent pas être confondues. L'implémentation ne vise pas seulement la transposition formelle mais toutes les mesures qui concourent à la mise en œuvre effective de la directive (information, formation, incitation, mise en œuvre de sanctions administratives, civiles et pénales, etc.).

Un suivi rapproché de la transposition est assuré par la Commission européenne. Les mesures nationales doivent être notifiées à la Commission dans les délais requis. Une procédure spéciale de Notification Assistée par Ordinateur a été mise en place à cet effet.

Les retards de notification ont en général un impact négatif sur l'harmonisation des lois, la réalisation du marché unique. La législation transposée intéresse l'ordre public. De fait, le retard ou l'absence de transposition d'une directive permet notamment aux requérants privilégiés (institutions et États membres) d'engager un recours en manquement ou en responsabilité à l'encontre de l'État défaillant. Des progrès en matière de retard de transposition ont été enregistrés par la France depuis 2009., le taux de déficit de transposition (nombre de directives dont la transposition n'est pas complète à leur échéance rapporté au nombre total de directives en vigueur) oscille entre 0,3 et 1 % depuis cette date..

Le manque d'harmonie de la législation transposée avec la directive est sanctionné par les juridictions européennes comme portant atteinte à l'objectif poursuivi par la directive. Ceci concerne en particulier la libre circulation des produits et services, pour laquelle des différences de législation cachent souvent des « obstacles aux échanges ». Dans son avis 3/2005Texte intégral, la Cour des comptes européenne note que la transposition d'une directive sera incorrecte si elle n'est pas conforme à la directive d'origine : « Même si cet objectif a été atteint pour la plupart des modifications proposées, la Cour observe que, sur plusieurs points, la transposition de la directive manque de cohérence, notamment du fait : de l’utilisation de termes ou de définitions différents de ceux figurant dans la directive, et cela sans aucune justification ; d’une transposition incomplète de certaines dispositions ; d’une transposition erronée de la directive ; de l’introduction de termes ou d’éléments qui ne sont pas prévus dans la directive ; d’une transposition effectuée sans que le contexte communautaire soit pris en considération ; de contradictions dans la directive même. »

Si un État membre n'adopte pas une législation compatible, la Commission Européenne peut initier à son encontre des poursuites. Ces poursuites sont à la fois coûteuses et fréquentes. En 2017, le nombre d'infractions non résolues s'élevait à 674 pour l'ensemble de l'Union Européenne, ces données sont présentées dans un tableau de bord très détaillé tenu par la Commission.. Proportionnellement, les domaines ayant le plus d'infractions en cours de traitement sont l'environnement, le transport et les taxations.

Mise en œuvre

Une fois mises en vigueur, on sait que les lois ne sont pas toutes appliquées de manière satisfaisante. Il convient d'avoir à l'esprit l'exemple des limites de vitesse dont l'observation par les automobilistes a pris plus de 100 ans. La mise en œuvre des directives rencontre des difficultés similaires. C'est la raison pour laquelle, les directives les plus récentes tendent à énoncer des indicateurs mesurables et échelonnés dans le temps afin d'assurer leur mise en œuvre effective. Cette pratique est particulièrement remarquable dans le domaine de l'environnement.

Pour atteindre ces objectifs, les États membres sont confrontés au problème du coût de la législation pour leur économie. La conformité présente le plus souvent des avantages notoirement supérieurs aux inconvénients mais des différences d'efficience dans l'application des lois existent. Ainsi on observe que le coût de mises en œuvre des lois varie sensiblement d'un État à l'autre. Selon la Commission, le coût annuel de mise en œuvre aux Pays-Bas peut être considéré comme représentatif (3,5 % du PIB - Com 2006 - 691).

Pour améliorer la situation et diffuser les meilleures pratiques, la Commission a lancé le programme « mieux légiférer » qui se propose de réduire sensiblement les coûts de mise en œuvre injustifiés : « La plupart des coûts engendrés par la législation portent sur les investissements (par exemple installation d'équipement de sécurité) nécessaires pour se conformer à la loi. Mais il existe d'autres coûts à caractère administratif, tels que ceux engendrés par l'obligation de faire rapport sur telle ou telle activité. Ces coûts doivent être réduits lorsque cela est possible sans compromettre la réalisation des objectifs de la législation. L'expérience des États membres démontre que les autorités publiques peuvent faire beaucoup pour faire diminuer les charges administratives injustifiées dues à la législation – on estime que les bénéfices économiques d'une telle action correspondent à une augmentation du PIB pouvant atteindre 1,5 %, soit jusqu’à 150 milliards d'euros » (Com 2006 -689). La Commission s'est assignée l'objectif ambitieux de réduire d'un quart ces dépenses injustifiées d'ici à 2012. Cet objectif avait été énoncé avant la Crise de 2008. Pour la plupart des décideurs européens, il est clair aujourd'hui que ces objectifs doivent être dépassés et que la question de l'amélioration des processus de décision et de mise en œuvre devient une priorité de tout premier ordre (cf. à ce sujet les Journées Européennes de l'Informatique Juridique qui se sont tenues à Paris en ).

Droit européen et droit national L’Union émanant de traités, juridiquement parlant, elle ne fait pas de lois et ses actes n’ont de valeur juridique qu’une fois transposés ou mis en œuvre par les institutions nationales. En effet, suivant la lettre des traités, une directive commande à des institutions (de l'Union ou des États membres) et non pas aux individus (rôle de la loi), en fixant des « objectifs » qui lient les États membres « quant aux résultats à atteindre ». Nombre de directives établissent cependant désormais des règles en détail, conçues pour être directement transposées dans la loi nationale.